Một số bất cấp của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch và kiến nghị hoàn thiện

A. ĐẶT VẤN ĐỀ
Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch đã khắc phục được một số hạn chế của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP trước đây như quy định rõ các trường hợp không được chứng thực chữ ký tránh sự lạm dụng của người dân trong việc yêu cầu chứng thực chữ ký thay cho chứng thực hợp đồng, giao dịch; quy định về trình tự, thủ tục thực hiện chứng thực hợp đồng, giao dịch…..đồng thời có nhiều quy định mới, góp phần rút ngắn thời gian thực hiện chứng thực, tăng thẩm quyền cho UBND cấp xã, đơn giản các thủ tục... tạo điều kiện thuận lợi cho người dân khi yêu cầu chứng thực hoặc thực hiện các hợp đồng, giao dịch dân sự, nhất là đối với người dân ở vùng sâu, vùng xa, những nơi chưa có phòng hoặc văn phòng công chứng. Tuy nhiên, Nghị định số 23/2015/NĐ-CP đã bộc lộ một số bất cập qua quá trình thực thi như: chưa định nghĩa rõ về chứng thực, giá trị pháp lý của văn bản điều chỉnh hoạt động chứng thực, thủ tục chứng thực chữ ký không có sự thống nhất với quy định khác có liên quan, thủ tục chứng thực hợp đồng, giao dịch còn đơn giản…ảnh hưởng không nhỏ tới thực tiễn thi hành. Đó là lý do để tác giả lựa chọn đề tài “Một số bất cập của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch và kiến nghị hoàn thiện” làm nội dung nghiên cứu, trao đổi góp phần hoàn thiện quy định của pháp luật về chứng thực.
B. NỘI DUNG
1. Một số bất cập của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch
1.1. Về định nghĩa chứng thực
Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08/12/2000 của Chính phủ về công chứng, chứng thực định nghĩa về chứng thực “Chứng thực là việc Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã xác nhận sao y giấy tờ, hợp đồng, giao dịch và chữ ký của cá nhân trong các giấy tờ phục vụ cho việc thực hiện các giao dịch của họ theo quy định của Nghị định này”[1]. Tuy nhiên, Nghị định số 79/2007/NĐ-CP và nay là Nghị định số 23/2015/NĐ-CP không có quy định nào định nghĩa về chứng thực, mà chỉ đưa ra định nghĩa các hoạt động chứng thực cụ thể như: chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký, chứng thực hợp đồng, giao dịch. Điều này dẫn tới thực tế đó là người dân không thực sự hiểu rõ bản chất của chứng thực cũng như bị nhầm lẫn giữa hoạt động công chứng và hoạt động chứng thực. Trong khi đó chứng thực chỉ là sự chứng nhận về mặt hình thức đối với các giấy tờ, văn bản, hợp đồng, giao dịch còn công chứng là sự chứng nhận về mặt nội dung của hợp đồng, giao dịch và bản dịch.
1.2. Về chứng thực bản sao từ bản chính
Thứ nhất, Điều 6 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức tiếp nhận bản sao là một quy định mới nhằm ngăn chặn tình trạng lạm dụng bản sao có chứng thực trong thực hiện các thủ tục hành chính.Tuy nhiên, trong thực tế vẫn còn xảy ra tình trạng này khá nhiều mặc dù có chiều hướng giảm so với trước khi Nghị định số 23 chưa được ban hành. Theo số liệu thống kê của Cục Hộ tịch, quốc tịch, chứng thực cho thấy, từ năm 2015 đến nay, số yêu cầu chứng thực bản sao tiếp tục tăng. Năm 2016, chứng thực 97.126.230 bản sao (tăng 18.539.184 bản so với năm 2015); năm 2017 chứng thực 116.881.069 bản sao (tăng 19.754.839 bản so với năm 2016); 6 tháng đầu năm 2018 đã chứng thực được 63.595.582 bản sao (tăng gần 23% so với cùng kỳ năm 2017)[2]. Bên cạnh đó còn xảy ra tình trạngmột số cơ quan tiếp nhận giải quyết thủ tục hành chính tự đặt ra thời hạn sử dụng bản sao có chứng thực (không tiếp nhận bản sao đã được chứng thực quá 6 tháng) không chỉ làm phát sinh chi phí (cả về thời gian và kinh phí) của người dân mà còn làm gia tăng áp lực cho các cơ quan thực hiện chứng thực.
Thứ hai, quy định về chế độ lưu trữ trong hoạt động chứng thực tại Điều 14 không đặt ra đối với bản sao được chứng thực, tuy nhiên, thực tế lại phát sinh trường hợp bản sao đã được chứng thực nhưng người yêu cầu chứng thực có hành vi gian dối  sửa chữa bản sao sau khi đã được chứng thực. Nếu không lưu trữ bản sao thì cơ quan thực hiện chứng thực lại không có cơ sở để đối chiếu khi có tranh chấp, sai sót xảy ra… Đặc biệt, việc nhận biết giấy tờ giả hiện nay cũng rất khó khăn do việc làm giả rất tinh vi, khó phát hiện nhất là trong thời đại công nghệ thông tin, điều này càng khó khăn hơn đối với các loại giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài cấp.
Thứ ba, quy định về thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính của UBND cấp xã đối với các văn bản, giấy tờ do cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cấp hoặc chứng nhận, tuy nhiên trong trường hợp văn bản được thiết lập hoàn toàn bằng tiếng nước ngoài thì UBND cấp xã không tiếp nhận yêu cầu này mà hướng dẫn về Phòng Tư pháp hoặc tổ chức hành nghề công chứng do không đảm bảo về mặt nội dung của văn bản. Điều này dẫn tới quy định bị vô hiệu hóa và không phù hợp với thực tế.
Thứ tư, theo quy định tại Khoản 1, Điều 19 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP thì về nguyên tắc người yêu cầu chứng thực bản sao phải chịu trách nhiệm về nội dung, tính hợp lệ, hợp pháp của bản chính giấy tờ, văn bản dùng làm cơ sở để chứng thực bản sao. Do đó, thời gian qua, khi thực hiện chứng thực bản sao từ bản chính, một số cơ quan thực hiện chứng thực đã chủ quan không kiểm tra kỹ bản chính làm cơ sở để chứng thực nên đã xảy ra tình trạng chứng thực cả những bản chính giả, cấp sai thẩm quyền.
1.3. Về chứng thực chữ ký
Chứng thực chữ ký là việc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định số 23/2015/NĐ-CP  chứng thực chữ ký trong giấy tờ, văn bản là chữ ký của người yêu cầu chứng thực, theo đó cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chỉ chịu trách nhiệm về xác nhận chữ ký trong giấy tờ, văn bản. Tuy nhiên hiện nay có sự mâu thuẫn giữa quy định về các trường hợp không được chứng thực chữ ký với các quy định của các văn bản chuyên ngành khác, cụ thể:
Đối với việc chứng thực chữ ký trong Giấy bán, tặng, cho xe:
Tại Điểm b, Khoản 1, Điều 6 Thông tư số 20/2010/TT-BGTVT ngày 30/7/2010 của Bộ Giao thông vận tải có quy định trên mẫu Giấy bán, cho, tặng xe chuyên dùng:  Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người bán, cho, tặng xe đăng ký thường trú chứng thực chữ ký của người bán, cho, tặng xe.
Tại Điểm g, Khoản 1, Điều 10, Thông tư số 15/2014/TT-BCA ngày 04/4/2014 của Bộ Công an quy định: “Giấy bán, cho, tặng xe của cá nhân phải có công chứng theo quy định của pháp luật về công chứng hoặc chứng thực của Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn đối với chữ ký của người bán, cho, tặng xe theo quy định của pháp luật về chứng thực”.
Tuy nhiên tại Khoản 4, Điều 25 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP lại quy định trường hợp không được chứng thực chữ ký “Giấy tờ, văn bản có nội dung là hợp đồng, giao dịch”, trong khi đó việc bán, cho, tặng xe chuyên dùng hay xe cá nhân về bản chất cũng  là một hợp đồng dân sự mặc dù với tên gọi là “giấy bán xe” nhưng thực tế nội dung là sự thỏa thuận của các bên về việc bán, cho, tặng xe, do đó thay vì thực hiện chứng thực chữ ký thì các bên phải thực hiện chứng thực hợp đồng, giao dịch hoặc công chứng hợp đồng, giao dịch theo quy định của pháp luật.
1.5. Về chứng thực hợp đồng, giao dịch
Thứ nhất, Nghị định số 23/2015/NĐ-CP đã bổ sung nhiều quy định mới so với Nghị định số 79/2007/NĐ-CP trước đây trong đó có các quy định về thủ tục chứng thực hợp đồng, giao dịch bảo đảm cải cách hành chính theo hướng phân cấp, giảm nhiều loại giấy tờ trong thủ tục chứng thực. Cụ thể, hồ sơ yêu cầu chứng thực hợp đồng, giao dịch chỉ cần 03 loại giấy tờ: Dự thảo hợp đồng, giao dịch; Bản sao Chứng minh nhân dân/hộ chiếu của các bên; bản sao giấy chứng nhận quyền sở hữu/quyền sử dụng đối với các tài sản cần phải đăng ký quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng[3]. Việc quy định hồ sơ yêu cầu chứng thực đơn giản dẫn tới phát sinh vướng mắc trong thực tế đó là cơ quan thực hiện chứng thực thường quy định thêm một số loại giấy tờ để đảm bảo sự chặt chẽ đặc biệt trong trường hợp chứng thực các loại hợp đồng, giao dịch liên quan đến thừa kế yêu cầu phải có Giấy khai sinh, hộ khẩu… để chứng minh quan hệ với người để lại di sản.
Thứ hai, các trường hợp chứng thực về văn bản khai nhận di sản thừa kế, văn bản thỏa thuận phân chia di sản thừa kế, Nghị định số 23/2015/NĐ-CP không có quy định thời gian niêm yết, dẫn đến nhiều địa phương lúng túng. Trong khi đó, các văn bản chứng thực trước đây như Nghị định số 75/2000/NĐ-CP, Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT- BTP-BTNMT lại quy địnhrõ thời gian niêm yết là 30 ngày[4]; bên cạnh đó, Luật Công chứng năm 2014 và các văn bản hướng dẫn cũng  quy định đối với loại việc này phải có niêm yết trong thời gian 15 ngày[5].
Thứ ba, theo quy định tại Điều 35 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP thì người yêu cầu chứng thực phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch; người thực hiện chứng thực chịu trách nhiệm về thời gian, địa điểm giao kết hợp đồng, giao dịch; năng lực dân sự, ý chí tự nguyện, chữ ký hoặc điểm chỉ của các bên tham gia hợp đồng, giao dịch. Quy định này có thể được hiểu rằng người thực hiện chứng thực chỉ quan tâm về mặt hình thức, điều này dẫn tới không rà soát kỹ nội dung hợp đồng, giao dịch ảnh hưởng lớn đến an toàn pháp lý trong quan hệ dân sự, thương mại.
2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch
Để các quy định về hoạt động chứng thực được hoàn thiện và phù hợp với thực tế, tác giả đề xuất một số kiến nghị như sau:
Thứ nhất, cần quy định định nghĩa chứng thực theo hướng xác định rõ chứng thực là việc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chứng nhận về hình thức các giấy tờ, văn bản. Từ đó có cách nhìn nhận rõ hơn về bản chất của hoạt động chứng thực, không nhầm lẫn với hoạt động công chứng.
Thứ hai, về hoạt động chứng thực bản sao từ bản chính:
Một là, quy địnhthời hạn sử dụng bản sao có chứng thực, theo đó bản sao có chứng thực không xác định về thời hạn.
Hai là, quy định bản sao có chứng thực lưu trữ 01 bản với thời hạn lưu trữ 02 năm.
Ba là, sửa đổi quy định tại Điểm a, Khoản 2, Điều 5 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP như sau: “Chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản do cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cấp hoặc chứng nhận, trừ giấy tờ, văn bản bằng tiếng nước ngoài”.
Bốn là, bổ sung quy định về chịu trách nhiệm nội dung của giấy tờ, văn bản chứng thực của người yêu cầu chứng thực.
Thứ ba, hoạt động chứng thực chữ ký cần có sự rà soát thống nhất quy định với các văn bản chuyên ngành đặc biệt là Thôngtư số 20/2010/TT-BGTVT ngày 30/7/2010 của Bộ Giao thông vận tải và Thông tư số 15/2014/TT-BCA ngày 04/4/2014 của Bộ Công an theo hướng xác định việc mua bán, tặng cho xe chuyên dùng là một dạng hợp đồng dân sự.
Thứ tư, hoạt động chứng thực hợp đồng, giao dịch
Một là, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể về hồ sơ yêu cầu chứng thực đối với từng loại tài sản và từng loại giao dịch.
Hai là, bổ sung quy định về thời hạn niêm yết 15 ngày trong trường hợp chứng thực văn bản thỏa thuận phân chia di sản, văn bản khai nhận di sản.
Ba là, quy định rõ hơn về tính chịu trách nhiệm nội dung hợp đồng, giao dịch của người thực hiện chứng thực.
Hoạt động chứng thực là hoạt động phổ biến, đáp ứng nhu cầu hàng ngày của người dân, cũng như ảnh hưởng đến việc thực hiện các quyền của người dân. Chính vì lẽ đó, pháp luật về chứng thực nói chung và Nghị định số 23/2015/NĐ-CP nói riêng cần phải có sự hoàn thiện, thống nhất và phù hợp với thực tế hơn nữa nhằm tạo ra hành lang pháp lý trong tổ chức và thực hiện hoạt động chứng thực./.

---