Quy định của pháp luật quốc tế về đối xử tối huệ quốc (MFN) theo quy định của GATT

Về bản chất, nghĩa vụ đối xử MFN cấm việc một thành viên WTO phân biệt đối xử giữa các nhà xuất khẩu hay nhà cung ứng nước ngoài khác nhau hay nói cách khác nguyên tắc này được hiểu là dựa trên cam kết thương mại, một nước dành cho nước đối tác ưu đãi có lợi nhất mà nước đó đang và sẽ dành nước thứ ba khác trong tương lai.
Nguyên tắc này có lịch sử phát triển khá lâu đời. Bắt đầu từ thế kỷ XVII, nó được sử dụng như là biện pháp để mở rộng thương mại và sau đó được quy định trong các hiệp định thương mại hàng hải song phương. Thông thường trong các hiệp định như vậy, nguyên tắc này không chỉ áp dụng đối với sản phẩm nhập khẩu mà còn đối với cả thương nhân nước ngoài khi nhập cảnh, cư trú, kinh doanh… trên lãnh thổ nước đó. Nguyên tắc này có thể được áp dụng kèm điều kiện hoặc vô điều kiện tùy thuộc vào chính sách của từng nước và sự thỏa thuận giữa các bên.[i]
Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (General Agreement on Taiffs and Trade – GATT) ra đời năm 1947 là hiệp định thương mại đa phương đầu tiên sử dụng một cách rộng rãi nguyên tắc này. Đây được coi là một trong những nguyên tắc cơ bản để thực hiện mục tiêu tự do hóa thương mại của WTO. Theo nguyên tắc này thì bất kỳ ưu đãi, ưu tiên, đặc quyền hoặc miễn trừ nào mà nước thành viên giành cho sản phẩm của nước thành viên khác sẽ phải được dành cho sản phẩm cùng loại của các nước thành viên còn lại. Quy định này được cụ thể hóa tại Khoản 1 Điều 1 GATT như sau:
Với mọi khoản thuế quan và khoản thu thuộc bất cứ loại nào nhằm vào hay có liên hệ tới nhập khẩu và xuất khẩu hoặc đánh vào các khoản chuyển khoản để thanh toán hàng xuất nhập khẩu, hay phương thức đánh thuế hoặc áp dụng phụ thu nêu trên, hay với mọi luật lệ hay thủ tục trong xuất nhập khẩu và liên quan tới mọi nội dung đã được nêu tại Khoản 2 và Khoản 4 của Điều III, mọi lợi thế, ưu đãi, đặc quyền hay quyền miễn trừ được bất kỳ bên ký kết nào dành cho bất cứ một sản phẩm có xuất xứ từ hay được giao tới bất kỳ một nước nào khác sẽ được áp dụng cho sản phẩm tương tự có xuất xứ từ hay giao tới mọi bên ký kết khác ngay lập tức và vô điều kiện.
Cũng giống như các nghĩa vụ không phân biệt đối xử nói chung, mục đích chính của đối xử MFN là bảo đảm sự bình đẳng về cơ hội trong việc nhập khẩu hay xuất khẩu hàng hóa đến và đi từ các thành viên WTO.[ii] Nói cách khác nguyên tắc này nhằm đảm bảo rằng sản phẩm nhập khẩu cùng loại sẽ được đối xử bình đẳng và không phân biệt tại nước nhập khẩu.
Dù không có các từ “về mặt pháp luật” và “trên thực tế” nhưng Khoản 1 Điều I GATT vẫn được coi là áp dụng đối với phân biệt đối xử đồng thời “về mặt pháp luật” và “trên thực tế”. Nói cách khác, điều khoản này không chỉ cấm các biện pháp có tính chất phân biệt đối xử ngay khi nhìn vào văn bản luật, quy định hay chính sách, mà còn cấm cả các biện pháp nhìn bề ngoài thì là trung lập (không phân biệt đối xử), nhưng khi áp dụng trên thực tế thì lại dẫn đến sự phân biệt đối xử.[iii]
Để xác định xem liệu một biện pháp cụ thể có là phân biệt đối xử hay không, Khoản 1 Điều I GATT đưa ra một quy trình kiểm tra gồm ba bước, đó là ba câu hỏi: (i) Biện pháp gây tranh cãi có tạo ra một lợi thế, biệt đãi, đặc quyền hay miễn trừ gì về mặt thương mại hay không? (ii) Sản phẩm liên quan có phải là “sản phẩm tương tự” hay không? Lợi thế được tạo ra có được trao cho “tất cả sản phẩm tương tự ngay lập tức và vô điều kiện” hay không?
Đối với câu hỏi thứ nhất, Khoản 1 Điều I được thừa nhận là có phạm vi áp dụng rộng. Thực tế, nhiều biện pháp không được nêu tên cụ thể tại Khoản 1 Điều 1 có thể được coi là nằm trong biện pháp này hay biện pháp khác nêu tại Khoản 1 Điều I. [iv] Mặt khác dù Khoản 1 Điều I có phạm vi áp dụng rộng, điều đó không có nghĩa là phạm vi đó không hạn chế. Ví dụ, Ban hội thẩm trong vụ EC-Commercial Vessels lưu ý rằng do các biện pháp theo Khoản 8(b) Điều III về trợ cấp cho sản phẩm nội địa không thuộc phạm vi áp dụng của Khoản 2 và Khoản 4 Điều III, mà được nêu tại Khoản 1 Điều I, các biện pháp này cũng sẽ không thuộc phạm vi áp dụng của Khoản 1 Điều I.[v]
Thuật ngữ “sản phẩm tương tự” xuất hiện trong một số điều khoản của GATT, trong đó có Khoản 1 Điều I. Việc hai sản phẩm có là “tương tự” hay không là một vấn đề cốt yếu cho việc xác định xem có sự phân biệt đối xử theo Khoản 1 Điều I hay không. Tuy nhiên GATT không định nghĩa “sản phẩm tương tự” là gì. Có ít án lệ về “sản phẩm tương tự” nêu tại khoản 1 Điều I hơn so với số lượng các án lệ nêu tại Điều III.[vi] Việc sử dụng từ điển để định nghĩa tính từ “tương tự” cũng mang tính chất tương đối,[vii] vì nghĩa trong từ điển không trả lời được bản chất của vấn đề. Nhìn chung “sản phẩm tương tự” được hiểu tùy vào từng bối cảnh vụ việc khác nhau. Trong vụ Japan-Alcoholic Beverages II, Cơ quan phúc thẩm nhận xét về khái niệm này bằng việc so sánh nó như chiếc đàn ác-coóc-đê-ông như sau:
Chiếc đàn ác-coóc-đê-ông của ‘tính tương tự’ dãn ra và co lại tại những vị trí khác nhau khi các điều khoản khác nhau của Hiệp định WTO được áp dụng. Độ rộng của đàn ác-coóc-đê-ông tại một vị trí cụ thể phải được xác định theo điều khoản cụ thể mà thuật ngữ ‘tương tự’ được viện dẫn, cũng như theo bối cảnh và hoàn cảnh của vụ việc cụ thể mà điều khoản đó được áp dụng.[viii]
Như vậy hai sản phẩm có thể là “tương tự” theo điều khoản này nhưng lại khác nhau theo điều khoản khác của GATT. Thực tế cho thấy, Ban hội thẩm của WTO khi xem xét liệu các sản phẩm có là “tương tự” hay không thì cần xem xét: (i) Đặc điểm của sản phẩm; (ii) Người sử dụng cuối cùng; (iii) Quy định thuế quan của các thành viên khác. Bossche cũng đề xuất rằng Ban hội thẩm của WTO cũng có thể cân nhắc đến thị hiếu và thói quen của người tiêu dùng khi quyết định tính “tương tự” của các sản phẩm.[ix]
Cuối cùng, Khoản 1 Điều I GATT đòi hỏi rằng thành viên WTO, nếu đã dành bất kì ưu đãi nào cho sản phẩm nhập khẩu từ thành viên khác, thì cũng sẽ phải dành ưu đãi đó “ngay lập tức và vô điều kiện” cho sản phẩm nhập khẩu từ các thành viên khác nữa của WTO. Điều này có nghĩa là khi một thành viên WTO đã dành ưu đãi cho sản phẩm nhập khẩu từ một thành viên khác, thì thành viên đó không thể sử dụng ưu đãi đó để mặc cả và đòi hỏi ưu đãi hay nhượng bộ từ các thành viên WTO khác thì mới cho các thành viên WTO khác đó hưởng ưu đãi. Án lệ điển hình liên quan đến vấn đề này là vụ Belgium-Family Allowances, khi Ban hội thẩm cho rằng luật của Bỉ quy định về việc miễn thuế cho các sản phẩm được mua từ những nước có hệ thống trợ cấp gia đình giống như Bỉ dẫn đến một sự phân biệt đối xử giữa các nước có hệ thống trợ cấp gia đình này và các nước có hệ thống trợ cấp gia đình khác, hay thậm chí không có hệ thống trợ cấp tương tự và đặt ra điều kiện cho việc miễn thuế.[x]
Mặt khác, việc thuật ngữ “vô điều kiện” có cho phép phân biệt đối xử giữa các sản phẩm dựa trên xuất xứ của sản phẩm hay không, vẫn là vấn đề đang được Cơ quan phúc thẩm xem xét. Trong vụ Canada-Autos [2000], Ban hội thẩm cho rằng thuật ngữ “vô điều kiện” loại trừ việc áp đặt các điều kiện, nếu các điều kiện này không phân biệt đối xử giữa các sản phẩm trên cơ sở xuất xứ của chúng,[xi] trong khi đó Ban hội thẩm trong vụ EC-Tariff Preferences lại ủng hộ cách tiếp cận hẹp hơn đối với nghĩa của thuật ngữ “vô điều kiện”. Ban hội thẩm trong vụ EC-Tariff Preferences tuyên bố rằng họ không thấy có lí do gì để không giải thích thuật ngữ này theo nghĩa thông thường của nó - được hiểu theo khoản 1 Điều I, nghĩa là “không bị hạn chế hay chịu bất kì một điều kiện gì”.[xii] Tuy nhiên, Ban hội thẩm trong vụ Colombia-Ports of Entry [2009][xiii] lại ủng hộ cách tiếp cận của vụ Canada-Autos và điều này tiếp tục được Ban hội thẩm tái khẳng định trong vụ US- Poultry from China [2010].[xiv]
Nguyên tắc MFN là một trong hai nguyên tắc thương mại không phân biệt đối xử là cốt lõi của luật WTO (bên cạnh nguyên tắc NT) và đóng vai trò hết sức quan trọng trong quan hệ thương mại quốc tế. MFN đã tạo ra một môi trường cạnh tranh lành mạnh, góp phần giúp các nước tạo ra hành lang pháp lý tiến bộ, từng bước hội nhập sâu rộng, vững chắc./.