Một vài ý kiến góp ý đối với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
- Thứ sáu - 24/02/2023 14:03
- |In ra
- |Đóng cửa sổ này
Ths. Hoàng Thị Thu Phương[1]
Sau hơn 9 năm tổ chức thi hành Luật Đất đai năm 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt được những kết quả quan trọng, tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, khai thác nguồn lực đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là việc phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo điều kiện cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản; tạo ra những động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị, tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực cho việc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước. Mặc dù đã đạt được những kết quả quan trọng nhưng đến nay đất nước đã có rất nhiều sự thay đổi, mặt khác, Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, pháp luật mới liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai, Luật Đất đai năm 2013 cũng đã bộc lộ quá nhiều tồn tại, hạn chế, bất cập vì vậy việc phải sửa đổi ban hành mới là rất cần thiết và cấp bách.
Dự thảo Luật lần này khá toàn diện nhiều vấn đề bức xúc trong xã hội, nhiều nội dung mới và được trình bày khá logic, nhiều bất cập cũng đã được từng bước tháo gỡ. Tuy nhiên để Dự thảo Luật hoàn chỉnh hơn, tác giả đề xuất một vài ý kiến như sau:
Thứ nhất, khoản 4 Điều 3 Dự thảo Luật quy định bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng tiền hoặc bằng đất hoặc bằng lợi ích vật chất khác tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi theo quy định của Luật Đất đai. Trong khi đó, tại Điều 89 Dự thảo Luật quy định việc bồi thường về đất được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Thực tiễn công tác thu hồi đất cho thấy, người dân thường có nhu cầu được Nhà nước ưu tiên bồi hoàn bằng đất; trường hợp không có đất mới tính đến phương án bồi hoàn bằng tiền. Do vậy, quy định về khái niệm bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất cần được điều chỉnh thứ tự thành: “Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng đất hoặc bằng tiền hoặc bằng lợi ích vật chất khác tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi theo quy định của Luật Đất đai” để thống nhất với các quy định trong Dự thảo Luật.
Thứ hai, điểm đ khoản 2 Điều 71 Dự thảo Luật quy định căn cứ điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất: “đ) Do biến động bất thường của tình hình kinh tế - xã hội làm hạn chế nguồn lực thực hiện quy hoạch sử dụng đất;”. Tuy nhiên, Luật nên quy định cụ thể các trường hợp được xem là “bất thường” hoặc giao Chính phủ hướng dẫn cụ thể.
Thứ ba, việc xây dựng khu tái định cư theo kiểu khu dân cư tập trung trong thời gian qua thể hiện sự không phù hợp với tập tục, sinh hoạt, sản xuất của người dân, không có nhà sinh hoạt cộng đồng, chưa kể đến chất lượng nhà tái định cư một số nơi còn thấp... nên người dân không sử dụng, bỏ đi kiếm vùng đất mới để phù hợp với điều kiện trước đây. Do đó, khoản 2 Điều 89 Dự thảo Luật lần này đã quy định: “Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Dự thảo Luật cần quy định rõ về các điều kiện để xây dựng các khu tái định cư (hạ tầng kỹ thuật; hạ tầng xã hội; phù hợp với điều kiện, phong tục tập quán của từng vùng, miền) và thứ tự ưu tiên lựa chọn địa điểm tái định cư sẽ phù hợp hơn với thực tiễn sử dụng đất và bảo đảm tính khả thi.
Thứ tư, khoản 1 Điều 154 Dự thảo Luật quy định: “Bảng giá đất được xây dựng định kỳ hàng năm được công bố công khai và áp dụng từ ngày 01 tháng 01 của năm”. Việc quy định như vậy là phù hợp với thực tiễn sử dụng đất trong thời gian qua, bảo đảm giá đất phù hợp với nguyên tắc thị trường, tránh trường hợp giá đất không phản ánh đúng giá đất thị trường, gây thất thu cho ngân sách nhà nước và khiếu kiện khi Nhà nước thu hồi đất.
Thứ năm, để thúc đẩy thương mại hóa quyền sử dụng đất theo chủ trương của Nghị quyết số 18-NQ/TW, Điều 36 và Điều 50 đã mở rộng và bảo đảm các quyền của người sử dụng đất trong trường hợp được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm. Tuy nhiên, Luật Đất đai qua các năm và Dự thảo Luật Đất đai lần này đều xây dựng các quy định theo hướng người sử dụng đất lựa chọn hình thức sử dụng đất nào thì họ sẽ xác định được các quyền mà họ được hưởng hoặc và nghĩa vụ tương ứng phải thực hiện. Việc Dự thảo Luật bổ sung, mở rộng các quyền cho người sử dụng đất thuê đất trả tiền thuê hàng năm như quyền thế chấp, bán, cho thuê tài sản gắn liền với đất thuê… sẽ dẫn đến thiếu công bằng giữa các trường hợp thuê đất trả tiền thuê một lần và thuê đất trả tiền thuê hàng năm. Do đó, chúng tôi cho rằng Dự thảo Luật không nên mở rộng một số quyền cho người sử dụng đất thuê đất trả tiền thuê hàng năm.
Thứ sáu, việc mở rộng đối tượng được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa để thực hiện dự án sản xuất nông nghiệp là phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội hiện nay. Thông thường, người nông dân trực tiếp sản xuất nông nghiệp chủ yếu phục vụ nhu cầu sử dụng, đầu tư ít, manh mún, hiệu quả năng suất không cao… việc khuyến khích phát triển sản xuất nông nghiệp, huy động các nguồn lực đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp phù hợp với sản xuất nông nghiệp hàng hóa, tập trung, quy mô lớn là cần thiết. Do đó, Dự thảo Luật mở rộng đối tượng nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa là phù hợp.
Thứ bảy, Điều 225 Dự thảo Luật quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo hướng chuyển toàn bộ sang cho Tòa án nhân dân giải quyết. Ủy ban nhân dân các cấp không giải quyết tranh chấp đất đai mà chỉ cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất để làm căn cứ cho Tòa án nhân dân giải quyết. Chúng tôi hoàn toàn nhất trí với quy định này để phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp; đảm bảo tính nghiêm minh, thống nhất của pháp luật, một việc chỉ giao cho một cơ quan giải quyết; phù hợp với chiến lược cải cách tư pháp của Nhà nước ta, thông lệ, luật pháp quốc tế.
Thứ tám, hộ gia đình là chủ thể có tính lịch sử tham gia vào các quan hệ đất đai và thực tế hiện nay còn nhiều giấy tờ liên quan đến hộ gia đình. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý và sử dụng đất liên quan đến hộ gia đình gặp nhiều khó khăn trong việc xác định các thành viên của hộ, đặc biệt khi sổ hộ khẩu bị bãi bỏ và thay thế bằng hình thức quản lý thông qua mã số định danh cá nhân. Vì vậy, việc sửa đổi quy định của Luật Đất đai năm 2013 theo hướng ngừng cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình là thực sự cần thiết, từ đó, sẽ góp phần giảm thiểu phát sinh các tranh chấp liên quan đến chế định pháp lý này.
Tuy nhiên, Dự thảo Luật cần xây dựng lộ trình để bãi bỏ hộ gia đình sử dụng đất ra khỏi Luật Đất đai năm 2013, trong đó, phải cụ thể và xác định rõ ràng các văn bản pháp luật còn tồn tại chủ thể hộ gia đình sử dụng đất; cách thức, giải pháp bãi bỏ và lộ trình thực hiện. Kế hoạch và cách thức bãi bỏ cần chú trọng đến giai đoạn chuyển tiếp. Dự thảo Luật cần có quy định để tạo ra cơ chế bảo đảm quyền lợi của thành viên trong các hộ gia đình sử dụng đất, đồng thời, cần minh bạch và rõ ràng về thủ tục thay đổi thông tin người sử dụng đất, phòng tránh các phản ứng tiêu cực từ phía người dân trong những trường hợp họ thiếu hiểu biết về pháp luật đất đai.
Thứ chín, Điều 224 Dự thảo Luật đã quy định cụ thể về hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã. Tuy nhiên, trong thực tiễn thi hành có nhiều trường hợp hết thời hạn hòa giải tranh chấp đất đai (hết 45 ngày kể từ ngày UBND cấp xã nhận đơn hợp lệ) mà UBND cấp xã không tiến hành hòa giải hoặc không có điều kiện hòa giải thì người sử dụng đất không thể nộp đơn khởi kiện theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự vì thiếu biên bản hòa giải tranh chấp đất đai. Vì vậy, Dự thảo Luật cần bổ sung quy định và làm rõ trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc không tổ chức hòa giải tranh chấp đất đai; đồng thời, người sử dụng đất có quyền bỏ qua bước hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã nếu hết thời hạn hòa giải mà UBND cấp xã không tiến hành hòa giải hoặc không có điều kiện hòa giải./.
Dự thảo Luật lần này khá toàn diện nhiều vấn đề bức xúc trong xã hội, nhiều nội dung mới và được trình bày khá logic, nhiều bất cập cũng đã được từng bước tháo gỡ. Tuy nhiên để Dự thảo Luật hoàn chỉnh hơn, tác giả đề xuất một vài ý kiến như sau:
Thứ nhất, khoản 4 Điều 3 Dự thảo Luật quy định bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng tiền hoặc bằng đất hoặc bằng lợi ích vật chất khác tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi theo quy định của Luật Đất đai. Trong khi đó, tại Điều 89 Dự thảo Luật quy định việc bồi thường về đất được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Thực tiễn công tác thu hồi đất cho thấy, người dân thường có nhu cầu được Nhà nước ưu tiên bồi hoàn bằng đất; trường hợp không có đất mới tính đến phương án bồi hoàn bằng tiền. Do vậy, quy định về khái niệm bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất cần được điều chỉnh thứ tự thành: “Bồi thường quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước bồi hoàn cho người sử dụng đất bằng đất hoặc bằng tiền hoặc bằng lợi ích vật chất khác tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi theo quy định của Luật Đất đai” để thống nhất với các quy định trong Dự thảo Luật.
Thứ hai, điểm đ khoản 2 Điều 71 Dự thảo Luật quy định căn cứ điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất: “đ) Do biến động bất thường của tình hình kinh tế - xã hội làm hạn chế nguồn lực thực hiện quy hoạch sử dụng đất;”. Tuy nhiên, Luật nên quy định cụ thể các trường hợp được xem là “bất thường” hoặc giao Chính phủ hướng dẫn cụ thể.
Thứ ba, việc xây dựng khu tái định cư theo kiểu khu dân cư tập trung trong thời gian qua thể hiện sự không phù hợp với tập tục, sinh hoạt, sản xuất của người dân, không có nhà sinh hoạt cộng đồng, chưa kể đến chất lượng nhà tái định cư một số nơi còn thấp... nên người dân không sử dụng, bỏ đi kiếm vùng đất mới để phù hợp với điều kiện trước đây. Do đó, khoản 2 Điều 89 Dự thảo Luật lần này đã quy định: “Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Dự thảo Luật cần quy định rõ về các điều kiện để xây dựng các khu tái định cư (hạ tầng kỹ thuật; hạ tầng xã hội; phù hợp với điều kiện, phong tục tập quán của từng vùng, miền) và thứ tự ưu tiên lựa chọn địa điểm tái định cư sẽ phù hợp hơn với thực tiễn sử dụng đất và bảo đảm tính khả thi.
Thứ tư, khoản 1 Điều 154 Dự thảo Luật quy định: “Bảng giá đất được xây dựng định kỳ hàng năm được công bố công khai và áp dụng từ ngày 01 tháng 01 của năm”. Việc quy định như vậy là phù hợp với thực tiễn sử dụng đất trong thời gian qua, bảo đảm giá đất phù hợp với nguyên tắc thị trường, tránh trường hợp giá đất không phản ánh đúng giá đất thị trường, gây thất thu cho ngân sách nhà nước và khiếu kiện khi Nhà nước thu hồi đất.
Thứ năm, để thúc đẩy thương mại hóa quyền sử dụng đất theo chủ trương của Nghị quyết số 18-NQ/TW, Điều 36 và Điều 50 đã mở rộng và bảo đảm các quyền của người sử dụng đất trong trường hợp được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm. Tuy nhiên, Luật Đất đai qua các năm và Dự thảo Luật Đất đai lần này đều xây dựng các quy định theo hướng người sử dụng đất lựa chọn hình thức sử dụng đất nào thì họ sẽ xác định được các quyền mà họ được hưởng hoặc và nghĩa vụ tương ứng phải thực hiện. Việc Dự thảo Luật bổ sung, mở rộng các quyền cho người sử dụng đất thuê đất trả tiền thuê hàng năm như quyền thế chấp, bán, cho thuê tài sản gắn liền với đất thuê… sẽ dẫn đến thiếu công bằng giữa các trường hợp thuê đất trả tiền thuê một lần và thuê đất trả tiền thuê hàng năm. Do đó, chúng tôi cho rằng Dự thảo Luật không nên mở rộng một số quyền cho người sử dụng đất thuê đất trả tiền thuê hàng năm.
Thứ sáu, việc mở rộng đối tượng được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa để thực hiện dự án sản xuất nông nghiệp là phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội hiện nay. Thông thường, người nông dân trực tiếp sản xuất nông nghiệp chủ yếu phục vụ nhu cầu sử dụng, đầu tư ít, manh mún, hiệu quả năng suất không cao… việc khuyến khích phát triển sản xuất nông nghiệp, huy động các nguồn lực đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp phù hợp với sản xuất nông nghiệp hàng hóa, tập trung, quy mô lớn là cần thiết. Do đó, Dự thảo Luật mở rộng đối tượng nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa là phù hợp.
Thứ bảy, Điều 225 Dự thảo Luật quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo hướng chuyển toàn bộ sang cho Tòa án nhân dân giải quyết. Ủy ban nhân dân các cấp không giải quyết tranh chấp đất đai mà chỉ cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất để làm căn cứ cho Tòa án nhân dân giải quyết. Chúng tôi hoàn toàn nhất trí với quy định này để phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp; đảm bảo tính nghiêm minh, thống nhất của pháp luật, một việc chỉ giao cho một cơ quan giải quyết; phù hợp với chiến lược cải cách tư pháp của Nhà nước ta, thông lệ, luật pháp quốc tế.
Thứ tám, hộ gia đình là chủ thể có tính lịch sử tham gia vào các quan hệ đất đai và thực tế hiện nay còn nhiều giấy tờ liên quan đến hộ gia đình. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý và sử dụng đất liên quan đến hộ gia đình gặp nhiều khó khăn trong việc xác định các thành viên của hộ, đặc biệt khi sổ hộ khẩu bị bãi bỏ và thay thế bằng hình thức quản lý thông qua mã số định danh cá nhân. Vì vậy, việc sửa đổi quy định của Luật Đất đai năm 2013 theo hướng ngừng cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình là thực sự cần thiết, từ đó, sẽ góp phần giảm thiểu phát sinh các tranh chấp liên quan đến chế định pháp lý này.
Tuy nhiên, Dự thảo Luật cần xây dựng lộ trình để bãi bỏ hộ gia đình sử dụng đất ra khỏi Luật Đất đai năm 2013, trong đó, phải cụ thể và xác định rõ ràng các văn bản pháp luật còn tồn tại chủ thể hộ gia đình sử dụng đất; cách thức, giải pháp bãi bỏ và lộ trình thực hiện. Kế hoạch và cách thức bãi bỏ cần chú trọng đến giai đoạn chuyển tiếp. Dự thảo Luật cần có quy định để tạo ra cơ chế bảo đảm quyền lợi của thành viên trong các hộ gia đình sử dụng đất, đồng thời, cần minh bạch và rõ ràng về thủ tục thay đổi thông tin người sử dụng đất, phòng tránh các phản ứng tiêu cực từ phía người dân trong những trường hợp họ thiếu hiểu biết về pháp luật đất đai.
Thứ chín, Điều 224 Dự thảo Luật đã quy định cụ thể về hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã. Tuy nhiên, trong thực tiễn thi hành có nhiều trường hợp hết thời hạn hòa giải tranh chấp đất đai (hết 45 ngày kể từ ngày UBND cấp xã nhận đơn hợp lệ) mà UBND cấp xã không tiến hành hòa giải hoặc không có điều kiện hòa giải thì người sử dụng đất không thể nộp đơn khởi kiện theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự vì thiếu biên bản hòa giải tranh chấp đất đai. Vì vậy, Dự thảo Luật cần bổ sung quy định và làm rõ trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc không tổ chức hòa giải tranh chấp đất đai; đồng thời, người sử dụng đất có quyền bỏ qua bước hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã nếu hết thời hạn hòa giải mà UBND cấp xã không tiến hành hòa giải hoặc không có điều kiện hòa giải./.