Pháp luật về cho thuê đất đối với doanh nghiệp - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện

1. Thực trạng quy định pháp luật về cho thuê đất đối với doanh nghiệp

Hệ thống chính sách, pháp luật về cho thuê đất đối với doanh nghiệp thời gian qua liên tục được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện đã phần nào khắc phục được những hạn chế, bất cập, phù hợp hơn với những đòi hỏi thực tiễn của hoạt động cho thuê đất đối với doanh nghiệp. Khung pháp lý về cho thuê đất đối với doanh nghiệp tương đối đầy đủ và ngày càng hoàn thiện như: Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Đất đai năm 2013, Luật Đầu tư năm 2020, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về giá đất; Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước; Nghị định số 135/2016/NĐ-CP ngày 09/9/2016 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước; Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai; Thông tư số 77/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 của Chính phủ hướng dẫn một số điều của Nghị định số 46/2014/NĐ-CP… Về cơ bản, các quy định trên đã kịp thời khắc phục được các nội dung chồng chéo, chưa nhất quán của những văn bản đã ban hành trước đây. Phần lớn các văn bản trên phù hợp với thực tiễn, phát huy hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước về cho thuê đất nói chung và cho thuê đất đối với doanh nghiệp nói riêng. Tuy nhiên, bên cạnh đó, một số quy định pháp luật về cho thuê đất đối với doanh nghiệp vẫn phát sinh những bất cập và hạn chế như sau:

Thứ nhất, căn cứ để cho thuê đất vẫn còn bất cập, chưa bao quát các trường hợp cho thuê đất phát sinh trong thực tiễn.

Quy định về căn cứ cho thuê đất như hiện nay không phân tách rõ các trường hợp cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; các trường hợp cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án sử dụng đất. Việc quy định về căn cứ cho thuê đất chung chung như hiện nay sẽ gây ra khó khăn cho các doanh nghiệp khi thực hiện thủ tục thuê đất.

Thứ hai, quy định về điều kiện để doanh nghiệp thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất chưa thực sự chặt chẽ.

Khoản 1 Điều 39 Luật Đấu giá tài sản năm 2016 quy định về tiền đặt trước và xử lý tiền đặt trước đối với các nhà đầu tư tham gia đấu giá chưa thực sự chặt chẽ dẫn đến tình trạng “bỏ cọc” của nhiều nhà đầu tư sau khi đã đấu giá thành công quyền sử dụng đất. Việc “bỏ cọc” dẫn đến rất nhiều hệ lụy khó lường và ảnh hưởng nghiêm trọng đến thị trường bất động sản[1].

Đối với những trường hợp Nhà nước cho doanh nghiệp thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất đã thể hiện công khai, minh bạch bằng cơ chế thị trường nhằm tạo cho các nhà đầu tư chủ động, linh hoạt trong việc tiếp cận đất đai. Tuy nhiên, có nhiều trường hợp cho thuê đất không theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất mà được các địa phương thực hiện theo hình thức chỉ định bằng biện pháp hành chính. Theo đó, cơ chế “xin - cho” vẫn “ngầm” đang được áp dụng như một thứ quyền lực hiển nhiên từ chính quyền địa phương khi phân bổ, điều chỉnh đất đai cho các chủ thể sử dụng đất, mà chưa thực sự mang tính “kiến tạo”, khuyến khích và thu hút nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh của các nhà đầu tư, nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội trong việc sử dụng đất, đặc biệt đối với các dự án đầu tư liên quan đến đất nông nghiệp, đất sản xuất phi nông nghiệp… Thực trạng đó tạo ra hậu quả của việc cạnh tranh thiếu công bằng, thiếu lành mạnh và bất bình đẳng giữa các thành phần kinh tế; là trở lực đối với các doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp nhỏ và vừa, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận đất đai; là rào cản lớn trong việc cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, hỗ trợ các doanh nghiệp phát triển. Từ đó, xuất hiện tình trạng thâu tóm nguồn lực đất đai của các doanh nghiệp lớn, hạn chế cơ hội và khả năng đầu tư của các doanh nghiệp khác[2].

Thứ ba, quy định về xác định giá đất khi Nhà nước cho thuê đất chưa phù hợp với thực tế.

Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền sử dụng đất và Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước đã cụ thể hóa Điều 108 Luật Đất đai năm 2013. Để tính tiền thuê đất phải thực hiện xác định giá đất cụ thể tại thời điểm Nhà nước cho thuê đất và tính khấu trừ tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo phương án đã được phê duyệt vào tiền thuê đất.

Tuy nhiên, hiện nay, giá đất theo quy định của Nhà nước thường chưa tương thích với giá thị trường, thậm chí là thấp hơn nhiều so với giá thị trường. Vì thế, nhiều dự án được Nhà nước cho thuê đất nhưng việc xác định giá đất bị kéo dài, chậm huy động nguồn thu ngân sách nhà nước, làm chậm trễ việc triển khai thực hiện dự án, gây lãng phí nguồn lực đất đai, làm giảm hiệu quả đầu tư, hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.

Thứ tư, công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư còn có nhiều trường hợp kéo dài gây khó khăn cho chủ đầu tư thực hiện dự án do người bị thu hồi đất không chấp nhận giá đền bù đã ảnh hưởng trực tiếp đến việc Nhà nước cho doanh nghiệp thuê đất để thực hiện dự án đầu tư.

Thứ năm, thu tài chính từ đất đai là một nguồn thu quan trọng cho ngân sách nhà nướcc, chiếm khoảng 8 - 12% tỷ lệ thu ngân sách của các tỉnh, thành, gồm các loại thuế, phí đất đai như tiền sử dụng đất; tiền thuê đất; thuế sử dụng đất; thuế thu nhập khi chuyển quyền sử dụng đất; phí và lệ phí về đất đai; khoản thu khác… Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy, công tác kiểm soát việc thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai nói chung và kiểm soát việc thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai của doanh nghiệp còn nhiều hạn chế, tiềm ẩn rủi ro lãng phí, thất thoát, tạo kẽ hở cho các đối tượng lợi dụng trốn tránh, giảm thiểu nghĩa vụ tài chính phải nộp. Đó là việc chỉ định nhà đầu tư dự án có sử dụng đất không đúng đối tượng mà không thông qua phương thức đấu thầu rộng rãi; bán chỉ định đất công cho nhà đầu tư với giá thấp so với giá thị trường; lỏng lẻo trong quá trình thực hiện chủ trương cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, nhất là doanh nghiệp có nhiều quỹ đất có giá trị cao; lỏng lẻo trong quá trình thực hiện chủ trương thoái vốn Nhà nước tại các công ty cổ phần có quỹ đất lớn; thực hiện đầu tư theo phương thức hợp tác công - tư theo hình thức chỉ định nhà thầu dẫn đến việc nhà thầu kiêm nhà đầu tư dự án bất động sản có thể vừa được nhận thầu công trình với giá tốt, lại vừa được nhận quỹ đất phát triển dự án bất động sản với lợi nhuận rất cao.

Đặc biệt, một số cơ quan, đơn vị đang sử dụng mặt bằng đất công đã thực hiện hợp tác đầu tư với doanh nghiệp tư nhân để phát triển dự án kinh doanh, dịch vụ, nhưng giá trị mặt bằng chưa được cơ quan có thẩm quyền thẩm định lại giá trị sau khi đã cho chuyển đổi mục đích sử dụng; tình trạng cho thuê đất công với giá thấp so với giá thị trường; chuyển nhượng quỹ đất dự án của doanh nghiệp nhà nước cho tư nhân với giá thấp hơn giá thị trường; thỏa thuận ngầm giữa cán bộ nhà nước và doanh nghiệp để giảm thiểu khoản tiền sử dụng đất mà chủ dự án bất động sản phải nộp…

2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về cho thuê đất đối với doanh nghiệp

Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật về cho thuê đất đối với doanh nghiệp, pháp luật về cho thuê đất đối với doanh nghiệp cần được hoàn thiện dựa trên các giải pháp chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, bên cạnh những căn cứ, điều kiện cho thuê đất chung, căn cứ và điều kiện cho thuê đất đối với doanh nghiệp cần được quy định chi tiết cho từng trường hợp.

Luật Đất đai năm 2013 đã quy định khá chi tiết các căn cứ và điều kiện cho thuê đất đối với doanh nghiệp. Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng pháp luật về cho thuê đất đối với doanh nghiệp vào thực tiễn phát sinh những bất cập về các căn cứ và điều kiện cho thuê đất. Do đó, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần quy định rõ các căn cứ như: Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin thuê đất là các căn cứ chung để cân nhắc, xem xét việc cho doanh nghiệp thuê đất; bên cạnh đó, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cần bổ sung căn cứ, điều kiện riêng cho từng trường hợp cụ thể. Mục đích hướng đến trong cả hai trường hợp trên là bảo đảm sự công bằng, thuận lợi trong việc tiếp cận đất của các chủ thể và bảo đảm đất được trao cho đúng chủ thể, được khai thác, sử dụng đúng mục đích.

Đối với trường hợp cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất thì căn cứ vào văn bản phê duyệt kết quả trúng đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ hai, làm rõ hơn nữa cơ chế cho thuê đất đối với đất đang có người sử dụng để doanh nghiệp thuê đất.

Việc Nhà nước quyết định cho thuê đất đối với đất đang có người sử dụng để cho doanh nghiệp thuê đất chỉ được thực hiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất và phải thực hiện xong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, hiện nay, Luật Đất đai năm 2013 vẫn duy trì cơ chế hành chính về thu hồi đất của người dân để giao đất cho doanh nghiệp thực hiện một số dự án đầu tư vì mục đích kinh doanh (dự án đầu tư khu đô thị mới, xây dựng nhà ở thương mại…). Các dự án này rõ ràng vì mục đích kinh doanh, lợi nhuận của doanh nghiệp nhưng Nhà nước lại thực hiện cơ chế hành chính thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân để giao đất, cho thuê đất đối với doanh nghiệp. Do đó, người dân thường phản đối, khiếu nại, gây khó khăn cho quá trình triển khai dự án và chính nhà đầu tư. Do đó, trong thời gian tới, Dự thảo Luật Đất sửa đổi đai cần sửa đổi theo hướng áp dụng cơ chế thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp khi thu hồi đất của người dân để cho doanh nghiệp thuê đất trong những trường hợp trên.

Thứ ba, tiếp tục bảo đảm quyền, lợi ích của doanh nghiệp thuê đất.

Luật Đất đai năm 2013 nên được sửa đổi theo hướng tạo cơ chế thích đáng cho những doanh nghiệp sử dụng đất trong vùng ô nhiễm mà nguồn gốc đất của họ là thuê đất trả tiền một lần cho toàn bộ thời gian sử dụng và doanh nghiệp thuê đất trả tiền hàng năm.

Để bảo đảm tính công bằng và bảo vệ quyền lợi của doanh nghiệp, nếu doanh nghiệp đang sử dụng đất nằm ở khu vực ô nhiễm môi trường do các yếu tố khách quan, dẫn đến doanh nghiệp cần di chuyển đi nơi khác thì pháp luật cần phải có ưu tiên cho những doanh nghiệp này bằng việc cho thuê đất (thuê đất trả tiền thuê hàng năm và thuê đất trả tiền thuê một lần) bằng cơ chế hành chính, mà không phải thực hiện theo cơ chế thị trường.

Trong trường hợp cho thuê đất thông qua cơ chế hành chính, cần quy định rõ hơn, cụ thể hơn, dễ định lượng hơn về các căn cứ như: Nhu cầu sử dụng đất của doanh nghiệp, điều kiện để doanh nghiệp được Nhà nước cho thuê đất theo cơ chế hành chính (năng lực tài chính, quản lý, vận hành dự án, kinh nghiệm trên thương trường, uy tín trên thương trường…); sự phù hợp của mục đích dự án với kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Thứ tư, xây dựng giá đất bảo đảm sát thực hơn và phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường.

Hiện nay, với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2013, pháp luật cũng đã phần nào khắc phục được những hạn chế trong quy định về giá đất cho thuê đất bằng cách quy định hai loại giá đất, đó là giá đất theo “bảng giá đất” và “giá đất cụ thể”. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01/01 của năm đầu kỳ. Do tính chất ổn định của bảng giá đất nên nó được sử dụng làm căn cứ để tính các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Còn “giá đất cụ thể” được xác định ở một thời điểm nhất định, phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai. Quy định này giúp cho giá đất khi tính tiền thuê đất được sát thực hơn và phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường, nhằm đảm bảo quyền lợi cho doanh nghiệp thuê đất. Tuy nhiên, giá đất cụ thể là gì, xác định giá đất cụ thể như thế nào, từ thời điểm xác định giá đất đến khi người dân được nhận tiền bồi thường trong khoảng thời gian bao lâu để bảo đảm giá đất bồi thường được chính xác, công bằng. Điều này liên quan đến quy trình xác định giá đất, đòi hỏi pháp luật phải có những hướng dẫn rõ ràng hơn trong văn bản hướng dẫn thi hành.

Thứ năm, hoàn thiện các quy định về thông tin, cơ sở dữ liệu đất đai góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về đất đai.

Hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai là công cụ giúp Chính phủ kiểm soát tốt nhất tài nguyên đất, cung cấp dịch vụ công tốt nhất cho người dân, mở rộng khả năng tiếp cận đất đai cho người dân và doanh nghiệp. Hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia được quản lý thống nhất, tập trung bảo đảm đồng bộ, chính xác, tin cậy, bảo mật thông tin để có thể chia sẻ sử dụng cho nhiều đối tượng khác nhau, bao gồm các cơ quan nhà nước, doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân và người nước ngoài.

Bên cạnh đó, việc định giá đất, xây dựng bản đồ giá đất cần gắn với hệ thống xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính, quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất. Các nhà quản lý cần tính toán kỹ càng và xác định rõ ràng mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch xây dựng đô thị nhằm tránh hiện tượng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các loại quy hoạch; tránh lãng phí nguồn tài nguyên đất đai, đặc biệt là đất trồng lúa khi lập và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Hạn chế tối đa và tiến tới chấm dứt việc điều chỉnh hoặc quyết định xem xét lại dự án. Nếu cần thiết phải điều chỉnh quy hoạch cần thực hiện đầy đủ quy trình pháp luật quy định, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như trách nhiệm của các cơ quan trong việc thực thi công việc này. Đồng thời, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sẽ được hoàn thiện và mang tính thực tiễn hơn khi có sự tham gia đóng góp ý kiến của các chuyên gia trong các lĩnh vực đất đai, môi trường, kinh tế, tài chính và của người dân nơi thực hiện dự án.

Đối với sự phát triển của nền kinh tế, vấn đề cho thuê đất nói chung và cho thuê đất đối với doanh nghiệp nói riêng được coi là một lĩnh vực đặc biệt quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp với hoạt động của tất cả các ngành kinh tế. Suy cho cùng, các doanh nghiệp trong và ngoài nước muốn đầu tư hiệu quả trước hết cần có mặt bằng là đất đai để đầu tư. Với tốc độ phát triển kinh tế ngày càng cao hiện nay và phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn pháp luật về cho thuê đất đối với doanh nghiệp, từ đó đưa ra những định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật là hết sức cần thiết.

ThS. Hoàng Thị Thu Phương & Dương Thị Thắm

Trường Cao đẳng Luật miền Trung