Hoàn thiện pháp luật về quyền hạn của Tòa án trong xét xử vụ án hành chính

Đặt vấn đề
Trong bối cảnh Việt Nam đang đẩy mạnh cải cách tư pháp theo tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW năm 2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, yêu cầu tăng cường vai trò và quyền hạn của Tòa án trong việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân, đồng thời kiểm soát quyền lực hành pháp trở nên cấp thiết. Trong lĩnh vực hành chính, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2025) đã xác lập vị thế quan trọng của Tòa án trong việc xem xét tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng cho thấy, nhiều quyền năng của Tòa án còn bị giới hạn hoặc chưa có cơ chế thực thi hữu hiệu, làm giảm hiệu quả xét xử và thi hành án hành chính.
Do đó, việc nghiên cứu, đánh giá và đề xuất hoàn thiện pháp luật về quyền hạn của Tòa án trong xét xử vụ án hành chính là vấn đề vừa mang tính lý luận vừa có giá trị thực tiễn sâu sắc.
1. Cơ sở pháp lý và nội dung quyền hạn của Tòa án trong xét xử hành chính
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của Nhà nước, thực hiện quyền tư pháp, với nhiệm vụ bảo vệ công lý, quyền con người, quyền công dân, lợi ích của Nhà nước, và quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Điều 102 Hiến pháp khẳng định nền tảng hiến định trao cho Tòa án quyền năng tài phán hành chính, là điểm tựa hợp hiến cho mọi thẩm quyền cụ thể trong Luật Tố tụng hành chính.
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được sửa đổi, bổ sung bởi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính, Luật Tư pháp người chưa thành niên, Luật phá sản, Luật hòa giải, đối thoại tại Tòa án năm 2025 (gọi tắt là Luật TTHC 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2025)) để phù hợp với mô hình tổ chức Tòa án mới và nâng cao hiệu quả xét xử. Trong bối cảnh đó, LTTHC 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2025) tiếp tục quy định trình tự, thủ tục khởi kiện và xét xử vụ án hành chính; phân định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan và người tiến hành tố tụng; và cơ chế thi hành bản án hành chính (các điều 30 – 34, cùng với các điều sửa đổi, bổ sung). Nghị định 71/2016/NĐ-CP vẫn được áp dụng làm văn bản hướng dẫn về thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành, trừ các điểm bị thay đổi hoặc điều chỉnh theo các sửa đổi mới.
Trên cơ sở đó, đối với việc xét xử vụ án hành chính, Tòa án có các quyền và thẩm quyền chủ yếu sau:
Thứ nhất: Quyền xét xử và tuyên hủy quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật
Theo Điều 193 LTTHC (sửa đổi, bổ sung năm 2025), Hội đồng xét xử có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định, hành vi hành chính bị kiện và các quyết định, hành vi hành chính có liên quan; dựa vào đó, có thể bác đơn khởi kiện hoặc chấp nhận (toàn bộ hoặc một phần) đơn để tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định trái pháp luật, tuyên hành vi hành chính trái pháp luật; buộc cơ quan, người có thẩm quyền chấm dứt hành vi trái pháp luật hoặc thực hiện đúng nhiệm vụ, công vụ theo luật định; đồng thời Tòa án có thể kiến nghị xem xét trách nhiệm của người hoặc cơ quan có thẩm quyền.
Thứ hai: Quyền xem xét tính hợp pháp của văn bản, hành vi hành chính có liên quan
Ngoài đối tượng bị kiện trực tiếp, Tòa án có quyền mở rộng xem xét tính hợp pháp đối với văn bản hành chính, hành vi hành chính “có liên quan” (là các căn cứ pháp lý, hoặc các biện pháp tổ chức thi hành) nếu chúng ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích của đương sự. Quyền này giúp Tòa án giải quyết đầy đủ bản chất tranh chấp, tránh tình trạng né tránh trách nhiệm thông qua việc cho rằng những vấn đề đó không thuộc phạm vi khởi kiện; đồng thời, Tòa án có thể kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bãi bỏ văn bản trái pháp luật để bảo đảm sự thống nhất, hợp hiến, hợp pháp trong hệ thống pháp luật.
Thứ ba: Quyền kiến nghị cơ quan, tổ chức khắc phục sai phạm hành chính
Khi trong quá trình xét xử phát hiện văn bản hành chính hoặc các quy định có dấu hiệu vi phạm Hiến pháp, luật hoặc văn bản cấp trên, Tòa án có quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản đó. Quyền kiến nghị là công cụ kiểm soát pháp lý mang tính phòng ngừa và khắc phục hệ thống, hỗ trợ cho quyền xét xử và góp phần đảm bảo nguyên tắc pháp quyền và tính nhất quán trong áp dụng pháp luật.
Thứ tư: Quyền ra các quyết định tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án
Trong suốt quá trình tố tụng từ khởi kiện, thụ lý, chuẩn bị xét xử, xét xử cho đến quyết định sau xét xử Tòa án có quyền ban hành các quyết định quản lý vụ án như: quyết định thụ lý, tạm đình chỉ, đình chỉ, đưa vụ án ra xét xử, thay đổi người tiến hành tố tụng, áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, và các quyết định khác nhằm bảo đảm tố tụng được tiến hành công bằng, đúng thời hạn, hiệu quả và bảo vệ quyền của đương sự.
Thứ năm: Quyền giám sát thi hành án hành chính và quyền buộc thi hành
Khi bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật, người có nghĩa vụ thi hành phải thực hiện trong 30 ngày (trừ các phần phải thực hiện ngay, như sửa đổi danh sách cử tri, thi hành biện pháp khẩn cấp tạm thời). Nếu quá thời hạn mà không thi hành, người được thi hành có quyền đề nghị Tòa án cấp sơ thẩm ra “quyết định buộc thi hành”. Quyết định này sẽ được gửi cho cơ quan cấp trên trực tiếp để kiểm tra, đôn đốc, xử lý trách nhiệm, đồng thời gửi Viện kiểm sát và cơ quan thi hành án để theo dõi. Nghị định 71/2016/NĐ-CP quy định chi tiết trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và trách nhiệm đối với người không thi hành, trừ các điểm đã được sửa đổi theo luật mới.
Ngoài ra, theo LTTHC (sửa đổi, bổ sung năm 2025) có một số điều chỉnh quan trọng về mô hình tổ chức Tòa án và giám đốc việc xét xử: Từ 01/7/2025, hệ thống Tòa án được tổ chức lại theo ba cấp (Tòa án nhân dân khu vực, Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa án nhân dân tối cao) thay cho mô hình có cấp huyện, cấp cao như trước.
Theo Điều 24 LTTHC (sửa đổi, bổ sung năm 2025), TAND Tối cao giám đốc việc xét xử của các Tòa án; TAND cấp tỉnh giám đốc việc xét xử của TAND khu vực trong phạm vi lãnh thổ, để bảo đảm áp dụng pháp luật nghiêm chỉnh, thống nhất. Điều này điều chỉnh, làm rõ hơn trách nhiệm của từng cấp Tòa trong việc quản lý chuyên môn, phối hợp, giám sát hoạt động xét xử hành chính.
Như vậy, các quyền và thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án theo quy định mới sau sửa đổi vẫn giữ nguyên tính chất nền tảng và các chức năng trọng tâm (xét xử, kiểm tra, kiến nghị, quản lý tố tụng, giám sát thi hành án), nhưng được bổ sung, làm rõ và thích ứng với tổ chức Tòa án mới và yêu cầu tăng cường hiệu quả, thống nhất trong xét xử hành chính
2. Thực trạng áp dụng và những hạn chế pháp lý hiện nay
Thực tế từ khi LTTHC năm 2015 có hiệu lực đến nay và đặc biệt sau khi sửa đổi, bổ sung năm 2025 vẫn cho thấy nhiều trở lực trong việc thực thi quyền hạn của Tòa án hành chính:
Thứ nhất: Vẫn còn mơ hồ trong xác định “văn bản hành chính có liên quan”
Luật LTTHC sửa đổi, bổ sung năm 2025 tuy không loại bỏ khái niệm “văn bản hành chính có liên quan”, nhưng cũng chưa bổ sung quy định cụ thể về khái niệm và tiêu chí nhận diện. Theo đánh giá của một số tác giả, điểm vướng vẫn tồn tại ở chỗ điều khoản giao quyền “xem xét tính hợp pháp của văn bản, hành vi hành chính có liên quan” thiếu chuẩn mực hướng dẫn chi tiết dẫn đến việc các cấp Tòa án áp dụng khác nhau trong thực tiễn.
Do vậy, việc tranh luận, xác định trước khi thụ lý vụ kiện thường mất thời gian, dễ phát sinh khiếu nại phản ứng từ các bên hành chính, và làm nảy sinh rủi ro Tòa án xem xét ngoài phạm vi hợp pháp.
Thứ hai: Mâu thuẫn trong phân cấp, “lấy lên” và chuyển hồ sơ giữa các cấp
Luật LTTHC sửa đổi, bổ sung năm 2025 có điều chỉnh thẩm quyền xét xử hành chính ở các cấp để phù hợp với mô hình Tòa án mới, nhưng thực tiễn cho thấy việc áp dụng cơ chế “lấy lên” từ TAND khu vực lên TAND cấp tỉnh vẫn là điểm nghẽn.
Một số vụ án bị trả về hoặc chuyển đi chuyển lại do nhận diện nhầm quy mô, tính chất hoặc tiêu chí “phức tạp, ảnh hưởng chính sách” chưa rõ ràng. Điều này làm tăng thời gian xử lý, gia tăng chi phí tố tụng, và tạo dư luận là “đùn đẩy trách nhiệm” trong hệ thống Tòa án hành chính.
Thứ ba: Tâm lý “e ngại hủy” đối với quyết định hành chính có tác động lớn
Sau sửa đổi, Hội đồng xét xử vẫn có quyền tuyên hủy toàn phần hoặc một phần quyết định hành chính trái pháp luật nếu đủ căn cứ. Tuy nhiên, thực tiễn nhiều Tòa án vẫn thận trọng khi đối diện các quyết định cá biệt trong lĩnh vực nhạy cảm (đất đai, quy hoạch, môi trường). Lý do vẫn là áp lực từ tình trạng “xáo trộn quản lý nhà nước”, khó xác định biện pháp thay thế hoặc bù đắp quyền lợi nếu quyết định bị hủy.
Thiếu tiêu chí pháp định rõ “ngưỡng can thiệp tư pháp” trong quyết định cá biệt, cũng như hướng dẫn trách nhiệm khắc phục/thi hành sau khi hủy, là những nguyên nhân khiến thẩm phán hoặc Hội đồng xét xử tránh dùng quyền hủy một cách quyết liệt.
Thứ tư: Cơ chế cưỡng chế thi hành án hành chính vẫn thiếu sức mạnh
Luật LTTHC sửa đổi, bổ sung năm 2025 không có cải cách mạnh về chế tài cưỡng chế so với quy định trước đây, vẫn chủ yếu dựa vào “đôn đốc, kiểm tra, xử lý trách nhiệm người đứng đầu” theo Nghị định 71/2016/NĐ-CP. Thực tế cho thấy tỷ lệ thi hành bản án hành chính thành công vẫn thấp (khoảng 45,4% năm 2024).
Việc thiếu các biện pháp trực tiếp (ví dụ, khấu trừ ngân sách địa phương, phong tỏa tài sản công, dùng lực lượng cưỡng chế chuyên biệt) khiến Tòa án khó đảm bảo hiệu lực thực tế cho phán quyết hành chính đúng như mong muốn.
Thứ năm: Hạn chế trong kiểm soát nội bộ và giám sát quyền hạn của Tòa án
Sau sửa đổi, quyền kiến nghị, quyền hủy, quyền tạm đình chỉ, quyền chuyển thẩm quyền… vẫn được duy trì; nhưng hệ thống kiểm soát việc sử dụng các quyền này (kiểm tra nội bộ, hướng dẫn nghiệp vụ chi tiết, cơ chế rút kinh nghiệm án điển hình) vẫn còn yếu. Các vướng mắc nổi lên trong thực tiễn như xác định điều kiện “lấy lên”, chuyển hồ sơ, xử lý hồ sơ điện tử, mối quan hệ song song giữa khởi kiện hành chính và khiếu nại hành chính… vẫn chưa được giải quyết đồng bộ.
Điều đó đặt ra yêu cầu mạnh hơn về việc hướng dẫn chi tiết từ Hội đồng Thẩm phán TANDTC, thúc đẩy cơ chế kiểm soát nội tại và chuẩn hóa thực hành xét xử hành chính.
3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật
Thứ nhất: Cần quy định rõ khái niệm và phạm vi “văn bản hành chính có liên quan”
Một trong những hạn chế lớn nhất của Luật Tố tụng hành chính (LTTHC) hiện hành là chưa xác định rõ thế nào là “văn bản hành chính có liên quan”, dẫn đến sự bất nhất trong thực tiễn xét xử. Do đó, Luật sửa đổi cần bổ sung một định nghĩa mang tính pháp định kèm theo bộ tiêu chí nhận diện cụ thể. Theo đó, “văn bản hành chính có liên quan” nên được hiểu là (i) văn bản được viện dẫn trực tiếp làm căn cứ pháp lý của quyết định hoặc hành vi hành chính bị kiện; (ii) văn bản tiền đề có tính bắt buộc đối với người khởi kiện; và (iii) văn bản được ban hành nhằm tổ chức thi hành quyết định hoặc hành vi hành chính, có tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Khi hội đủ các tiêu chí này, Tòa án mới được phép xem xét tính hợp pháp của văn bản đó trong phạm vi vụ án. Ngược lại, các văn bản mang tính hướng dẫn nội bộ, chỉ đạo hành chính chung hoặc không có hiệu lực pháp lý bắt buộc đối với cá nhân, tổ chức thì cần loại trừ khỏi phạm vi xét xử. Việc quy định rõ ràng như vậy vừa đảm bảo tính rành mạch về thẩm quyền của Tòa án, vừa tránh được nguy cơ mở rộng quá mức phạm vi tài phán, góp phần giữ vững ranh giới giữa quyền tư pháp và hoạt động quản lý hành chính thường xuyên của Nhà nước.
Thứ hai: Thiết lập tiêu chí và cơ chế pháp lý thống nhất về việc hủy hoặc kiến nghị hủy quyết định hành chính
Trên thực tế, nhiều Hội đồng xét xử còn lúng túng trong việc cân nhắc giữa quyền “tuyên hủy” và quyền “kiến nghị” khi phát hiện quyết định hành chính có dấu hiệu trái pháp luật. Để khắc phục tình trạng này, Luật cần quy định cụ thể khung tiêu chí bắt buộc làm căn cứ để Tòa án xem xét việc hủy. Các tiêu chí đó bao gồm: (i) mức độ vi phạm của quyết định (về hình thức, thẩm quyền, nội dung); (ii) mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm và thiệt hại thực tế đối với quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự; (iii) khả năng khắc phục hậu quả, khôi phục tình trạng ban đầu hoặc thay thế bằng quyết định hợp pháp; và (iv) cân bằng lợi ích công – tư bị ảnh hưởng sau khi quyết định bị hủy. Bên cạnh đó, bản án hành chính cần quy định cụ thể về nghĩa vụ khắc phục, thời hạn thi hành và cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện. Trong trường hợp chưa đủ căn cứ để tuyên hủy, Hội đồng xét xử có thể sử dụng quyền kiến nghị theo Điều 195 LTTHC (sửa đổi, bổ sung năm2025), kèm theo thời hạn và nội dung cụ thể để đảm bảo tính ràng buộc thực tế. Thiết kế này không chỉ giúp hạn chế tâm lý “ngại hủy” đang phổ biến trong các vụ án hành chính, mà còn nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của Tòa án trong việc kiểm soát tính hợp pháp của hoạt động quản lý hành chính.
Thứ ba: Rà soát, phân định lại thẩm quyền xét xử giữa các cấp Tòa án hành chính
Luật TTHC (sửa đổi, bổ sung năm 2025) được ban hành trong bối cảnh hệ thống Tòa án nhân dân được tổ chức lại theo mô hình ba cấp: TAND tối cao, TAND cấp tỉnh và TAND khu vực, thay thế mô hình bốn cấp cũ. Việc thay đổi cơ cấu tổ chức đòi hỏi phải phân định lại thẩm quyền xét xử hành chính để bảo đảm tính hợp lý về năng lực, phạm vi và hiệu quả. Theo đó, nên quy định phân cấp linh hoạt: giao TAND khu vực giải quyết các vụ việc có tính chất đơn giản, phạm vi ảnh hưởng hẹp (ví dụ các khiếu kiện về hành vi hành chính cá biệt trong quản lý dân cư, hộ tịch, đất đai cấp xã, hoặc lĩnh vực dịch vụ công cơ bản). Ngược lại, TAND cấp tỉnh chỉ nên “lấy lên” giải quyết khi vụ án có tác động chính sách công lớn, phức tạp về chuyên môn, hoặc liên quan đến quyết định của nhiều cơ quan hành chính cùng cấp. Cùng với đó, cần ban hành quy trình chuyển cấp hồ sơ thống nhất, minh bạch và có thời hạn nhất định, tránh tình trạng đùn đẩy hoặc kéo dài việc giải quyết vụ án. Phân cấp hợp lý sẽ vừa đảm bảo chất lượng xét xử ở cấp tỉnh, vừa bảo vệ quyền tiếp cận công lý và tiết kiệm chi phí tố tụng cho người dân ở cấp cơ sở.
Thứ tư: Tăng cường cơ chế cưỡng chế thi hành án hành chính, bảo đảm hiệu lực thực tế của bản án
Một trong những “điểm nghẽn” lớn nhất hiện nay là thiếu công cụ cưỡng chế chuyên biệt để đảm bảo thi hành bản án hành chính. Luật sửa đổi cần bổ sung các biện pháp chế tài cụ thể nhằm nâng cao tính răn đe và bảo đảm hiệu quả thực thi.
Một là, mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong việc ra quyết định buộc thi hành, kèm quyền phối hợp với Cơ quan Thi hành án dân sự (THADS) để hỗ trợ cưỡng chế trong các trường hợp cần thiết.
Hai là, bổ sung biện pháp tài chính – công vụ, cho phép áp dụng hình thức khấu trừ ngân sách cơ quan hành chính chậm thi hành, phong tỏa tài khoản công, hoặc công bố công khai danh sách đơn vị không chấp hành.
Ba là, cần quy định trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan hành chính nếu cố tình trì hoãn hoặc không thi hành bản án, với các chế tài kỷ luật, cách chức hoặc truy cứu trách nhiệm theo pháp luật. Mốc thời gian “30 ngày” để tự nguyện thi hành (theo Điều 311 LTTHC) cần được duy trì như giới hạn pháp định bắt buộc; quá thời hạn này, Tòa án phải chủ động áp dụng biện pháp cưỡng chế hoặc chuyển hồ sơ sang cơ quan có thẩm quyền xử lý trách nhiệm. Những sửa đổi này sẽ giúp tăng cường kỷ luật hành chính và củng cố vị thế quyền tư pháp trong việc bảo vệ phán quyết của Tòa án.
Thứ năm: Hoàn thiện cơ chế kiểm soát nội bộ và hướng dẫn nghiệp vụ về quyền hạn của Tòa án hành chính
Để tránh tình trạng lạm quyền hoặc bỏ quyền trong hoạt động xét xử, cần thiết lập một cơ chế kiểm soát nội bộ và hướng dẫn thống nhất trong toàn hệ thống Tòa án nhân dân. Hội đồng Thẩm phán TAND Tối cao nên ban hành nghị quyết hướng dẫn chi tiết về: (i) phạm vi và điều kiện áp dụng quyền kiến nghị; (ii) tiêu chí, trình tự và thẩm quyền hủy quyết định cá biệt; (iii) điều kiện “lấy lên” hoặc “chuyển” thẩm quyền; và (iv) phương pháp xác định văn bản hành chính có liên quan. Các hướng dẫn này cần được gắn với cơ chế rút kinh nghiệm định kỳ, báo cáo án điển hình, và công bố hướng dẫn nghiệp vụ điện tử, nhằm tăng tính minh bạch và dự báo trong thực hành xét xử. Ngoài ra, TAND Tối cao cần chủ động thiết lập hệ thống giám sát việc sử dụng quyền tư pháp thông qua kiểm tra chuyên đề, thống kê thực tiễn, hoặc cơ chế tự giám sát trong từng cấp Tòa, bảo đảm quyền tư pháp được sử dụng đúng mục đích, tránh lạm quyền hoặc thiếu trách nhiệm.
Thứ sáu: Chuẩn hóa và đào tạo chuyên sâu đội ngũ Thẩm phán, Thư ký trong lĩnh vực hành chính
Cùng với hoàn thiện pháp luật, yếu tố con người đóng vai trò quyết định đối với hiệu quả thực thi. Cần thiết lập chương trình đào tạo chuyên sâu, chuẩn hóa năng lực xét xử hành chính, tập trung vào các kỹ năng nhận diện quyết định/hành vi hành chính, kỹ năng phân tích hợp pháp tính, kỹ năng đánh giá mức độ vi phạm và khả năng khắc phục, cũng như kiến thức về thi hành án hành chính và biện pháp cưỡng chế theo Nghị định 71/2016/NĐ-CP. Ngoài ra, cần nâng cao năng lực sử dụng công nghệ thông tin trong quản lý vụ án, số hóa hồ sơ, theo dõi tiến độ thi hành án, và tạo cơ sở dữ liệu dùng chung giữa Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan THADS và cơ quan hành chính liên quan. Đào tạo chuyên sâu và cập nhật liên tục sẽ giúp đồng bộ nhận thức, giảm sai sót trong áp dụng pháp luật và rút ngắn khoảng cách giữa quyền năng tư pháp “trên giấy” với hiệu lực thực tiễn trong đời sống hành chính.
Kết luận
Việc hoàn thiện pháp luật về quyền hạn của Tòa án trong xét xử hành chính không chỉ là yêu cầu kỹ thuật lập pháp, mà còn là trụ cột trong tiến trình cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Khi được trao đầy đủ và thực thi đúng đắn các quyền năng tư pháp – đặc biệt là quyền xét xử độc lập, quyền kiến nghị, quyền hủy quyết định hành chính, và quyền giám sát thi hành án – Tòa án mới thực sự trở thành “trọng tài công bằng” giữa Nhà nước và công dân, bảo đảm nguyên tắc pháp quyền, thượng tôn pháp luật và quyền con người.

TÀI LIỆU THAM KHẢO