Hoàn thiện pháp luật về xét xử phúc thẩm vụ án hành chính

            Tóm tắt: Việc hoàn thiện pháp luật về xét xử phúc thẩm vụ án hành chính có ý nghĩa quan trọng trong xây dựng Nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền công dân và kiểm soát quyền lực tư pháp. Dù Luật Tố tụng hành chính 2015 sửa đổi bổ sung năm 2019 đã quy định tương đối đầy đủ, thực tiễn áp dụng vẫn còn nhiều bất cập, gây khó khăn cho xét xử. Do đó, nghiên cứu và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật là cần thiết để nâng cao chất lượng xét xử và bảo đảm công lý.
Từ khóa: Tòa án hành chính, quyền hạn của Tòa án, Luật Tố tụng hành chính, thi hành án hành chính, hoàn thiện pháp luật.
IMPROVING THE LEGAL FRAMEWORK FOR APPELLATE TRIALS IN
ADMIMISTRATIVE CASES
Abstract: The improvement of laws governing appellate trials in administrative cases plays an important role in building a rule of law state, ensuring citizens’ rights, and maintaining judicial oversight. Although the 2015 Law on Administrative Procedures, as amended in 2019, provides relatively comprehensive regulations, practical application still faces many shortcomings that create difficulties in adjudication. Therefore, researching and proposing solutions to improve the legal framework is essential to enhance the quality of trials and ensure justice.
Keywords: Administrative Court, appellate trial, administrative case appeal, Law on Administrative Procedures, enforcement of administrative judgments, improvement of legal framework.
Đặt vấn đề
Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về tố tụng hành chính nói riêng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nhằm bảo đảm quyền con người, quyền công dân và tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước. Xét xử phúc thẩm vụ án hành chính là giai đoạn tố tụng giữ vai trò trọng yếu trong việc kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp và có căn cứ của bản án, quyết định sơ thẩm. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định tương đối toàn diện về trình tự, thủ tục và thẩm quyền trong hoạt động xét xử phúc thẩm. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng, vẫn còn tồn tại nhiều điểm bất cập, thiếu thống nhất và chưa được hướng dẫn cụ thể, dẫn đến khó khăn trong việc giải quyết các vụ án hành chính ở cấp phúc thẩm. Một số quy định chưa rõ ràng về thẩm quyền, phạm vi xét xử, căn cứ tạm đình chỉ hoặc đình chỉ, thủ tục rút đơn khởi kiện, hay vấn đề hiệu lực của các quyết định phúc thẩm… đã gây ra lúng túng trong thực tiễn xét xử, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự cũng như tính thống nhất của hệ thống pháp luật. việc nghiên hoàn thiện pháp luật về xét xử phúc thẩm vụ án hành chính không chỉ có ý nghĩa lý luận mà còn có giá trị thực tiễn sâu sắc.
1. Một số vấn đề lý luận về xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
1.1. Vụ án hành chính
1.1.1. Khái niệm về vụ án hành chính
Vụ án hành chính theo quy định của pháp luật là vụ án phát sinh khi các cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện yêu cầu Tòa án nhân dân xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri của cơ quan nhà nước và được Tòa án thụ lý theo quy định của pháp luật[1].
Vụ án hành chính chỉ phát sinh khi đồng thời đáp ứng hai điều kiện. Thứ nhất là điều kiện cần, tức phải có hành vi khởi kiện của cá nhân, tổ chức hoặc cơ quan theo quy định của pháp luật; nếu không có hành vi khởi kiện thì chưa thể hình thành vụ án. Thứ hai là điều kiện đủ, nghĩa là việc khởi kiện phải được Tòa án nhân dân thụ lý giải quyết. Không phải mọi đơn khởi kiện đều được Tòa án chấp nhận, chỉ khi Tòa án có quyết định thụ lý thì vụ án hành chính mới chính thức được hình thành. Tuy nhiên, pháp luật cũng quy định rõ rằng nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của mình, Tòa án không được phép từ chối giải quyết, nhằm bảo đảm quyền khiếu kiện và quyền tiếp cận công lý của công dân[2].
Có thể hiểu khái quát vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính được tòa án có thẩm quyền thụ lí theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ[3].
1.1.2. Đặc điểm của vụ án hành chính
Vụ án hành chính có đặc điểm nổi bật là các bên tham gia đều là chủ thể đặc biệt. Một bên là cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, nhân danh Nhà nước thực hiện quyền hành pháp; bên còn lại là công dân hoặc tổ chức bị tác động bởi quyết định, hành vi hành chính. Giữa hai bên tồn tại sự chênh lệch về vị thế pháp lý, chính trị và hiểu biết pháp luật, bởi một bên nắm giữ quyền lực công còn bên kia ở vị thế bị quản lý.
Khác với các vụ án dân sự, vụ án hành chính không có thủ tục hòa giải do tính chất đặc thù của quan hệ hành chính – quyền lực. Tranh chấp hành chính không thể được giải quyết bằng thỏa thuận mà phải dựa trên việc xem xét tính hợp pháp của quyết định, hành vi hành chính.
Ngoài ra, Viện kiểm sát nhân dân tham gia bắt buộc trong toàn bộ quá trình tố tụng hành chính, nhằm kiểm sát việc tuân thủ pháp luật từ khi Tòa án thụ lý đến khi kết thúc vụ án, đảm bảo tính khách quan, công bằng và đúng pháp luật trong quá trình xét xử[4].
1.2. Xét xử phúc thẩm vụ án hành chính và đặc điểm của hoạt động xét xử vụ án hành chính
1.2.1. Khái niệm xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
Tiếp cận khái niệm xét xử phúc thẩm vụ án hành chính ở các góc độ khác nhau. Ở góc độ ngôn ngữ học, theo Từ điển Tiếng việt thì “xét xử” là “hoạt động đặc trưng, là chức năng, nhiệm vụ của Tòa án, xét xử là xem xét và xử các vụ án”[5], “phúc thẩm” được hiểu là “việc Tòa án cấp trên xét xử trực tiếp xét xử lại một vụ án do cấp dưới đã xử sơ thẩm mà có chống án”[6].
Căn cứ theo Điều 203 LTTHC 2015 quy định về tính chất của xét xử phúc thẩm như sau: “Xét xử phúc thẩm là việc Toà án cấp trên trực tiếp xét xử lại vụ án mà bản án, quyết định của Toà án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo hoặc kháng nghị”. Theo đó, chúng ta hiểu rằng việc xét xử phúc thẩm vụ án hành chính diễn ra khi có một trong hai điều kiện là kháng cáo hoặc kháng nghị[7].
Như vậy, xét xử phúc thẩm vụ án hành chính là việc Toà án cấp trên trực tiếp xét xử lại vụ án mà bản án, quyết định của Toà án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo hoặc kháng nghị[8].
1.2.2. Đặc điểm của xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
Xét xử phúc thẩm vụ án hành chính có đặc điểm là chỉ xét lại phần bản án hoặc quyết định sơ thẩm bị kháng cáo hoặc kháng nghị. Phạm vi này được giới hạn theo nguyên tắc “phúc thẩm”, tức Tòa án chỉ xem xét những phần đã bị các đương sự hoặc Viện kiểm sát khiếu nại.
Tòa án phúc thẩm có quyền sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ bản án, quyết định sơ thẩm nếu thấy cần thiết. Quyền này nhằm đảm bảo phán quyết sơ thẩm hợp pháp, chính xác và công bằng, bảo vệ quyền lợi của các bên liên quan.
Xét xử phúc thẩm cũng là cơ hội thứ hai để các đương sự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp. Đồng thời, đây là cơ chế để Tòa án cấp trên khắc phục những sai sót có thể xảy ra ở cấp sơ thẩm, giúp nâng cao tính chính xác và công bằng của quá trình xét xử.
Việc xét xử phúc thẩm chỉ được tiến hành khi bản án hoặc quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật và đã có kháng cáo từ đương sự hoặc kháng nghị từ Viện kiểm sát. Đây là điều kiện quan trọng để phúc thẩm có thể thực hiện chức năng xem xét, sửa đổi hoặc hủy bỏ.
Đặc điểm này còn phân biệt xét xử phúc thẩm với việc đình chỉ giải quyết vụ án. Trong khi đình chỉ phúc thẩm chấm dứt việc giải quyết phúc thẩm và khiến bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật, xét xử phúc thẩm vẫn tiếp tục cho phép xem xét và khắc phục sai sót của bản án sơ thẩm[9].
1.2.3. Vai trò, ý nghĩa của xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
Xét xử phúc thẩm vụ án hành chính giữ vai trò đặc biệt quan trọng, bảo đảm cho quá trình giải quyết vụ án hành chính được khách quan, toàn diện và đúng pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Thứ nhất, xét xử phúc thẩm có vai trò quan trọng trong việc kiểm tra, đánh giá lại tính hợp pháp và có căn cứ của bản án, quyết định sơ thẩm khi có kháng cáo, kháng nghị. Đây là cơ chế bảo đảm cho quá trình xét xử được khách quan, đúng pháp luật, giúp phát hiện và khắc phục kịp thời sai sót của cấp sơ thẩm, đồng thời nâng cao chất lượng xét xử và trách nhiệm nghề nghiệp của thẩm phán. Hoạt động phúc thẩm cũng góp phần duy trì sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật hành chính, đảm bảo tính công bằng và minh bạch trong hoạt động tư pháp.
Thứ hai, xét xử phúc thẩm có ý nghĩa sâu sắc trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tạo điều kiện để người dân được xem xét lại vụ án khi có căn cứ cho rằng bản án sơ thẩm chưa thỏa đáng. Đồng thời, cơ chế này còn góp phần kiểm soát quyền lực hành chính, ngăn ngừa lạm quyền, tăng cường tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước. Nhờ đó, xét xử phúc thẩm giúp củng cố niềm tin của người dân vào hệ thống tư pháp, bảo đảm nguyên tắc công bằng và thượng tôn pháp luật trong xã hội.
2. Thực trạng pháp luật về xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
2.1. Quy định về phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát
Theo quy định của pháp LTTHC, Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp hoặc Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp có quyền kháng nghị bản án, quyết định hành chính sơ thẩm theo thủ tục phúc thẩm. Việc thực hiện quyền kháng nghị này phải tuân thủ đầy đủ các yêu cầu về nội dung, hình thức và thời hạn mà pháp luật quy định. Cụ thể, đối tượng bị kháng nghị phải là bản án hoặc quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật, và việc kháng nghị phải được thể hiện bằng văn bản dưới hình thức “quyết định kháng nghị”. Trong trường hợp Viện kiểm sát thực hiện quyền kháng nghị nhưng đã quá thời hạn luật định, Tòa án có quyền yêu cầu Viện kiểm sát cung cấp văn bản giải trình, trong đó nêu rõ nguyên nhân của việc kháng nghị quá hạn. Khi đó, Hội đồng xét xử sẽ tổ chức phiên họp xét kháng nghị quá hạn để xem xét, đánh giá tính hợp lý của lý do chậm trễ và quyết định việc chấp nhận hay không chấp nhận kháng nghị[10].
Tuy nhiên, mặc dù LTTHC hiện hành và các văn bản hướng dẫn thi hành có đề cập đến hình thức “phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát”, nhưng hiện nay vẫn chưa có quy định chi tiết về trình tự, thủ tục tiến hành, thành phần tham dự cũng như hình thức ra quyết định của Tòa án trong phiên họp này. Chính sự thiếu rõ ràng đó đã dẫn đến nhiều vướng mắc trong thực tiễn áp dụng. Cụ thể, có ba vấn đề nổi bật được đặt ra cần được làm rõ.
Thứ nhất, việc kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát có làm phát sinh thủ tục phúc thẩm trong mọi trường hợp hay không, nhất là khi thời điểm kháng nghị đã cách xa thời hạn luật định. Thứ hai, cần xác định rõ phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát có được tổ chức tương tự như phiên họp xét kháng cáo quá hạn của đương sự, hay Tòa án cấp phúc thẩm có thể xem xét bằng thủ tục khác mà không cần mở phiên họp chính thức. Thứ ba, nếu lý do kháng nghị quá hạn mà Viện kiểm sát đưa ra là thiếu căn cứ hoặc không thuyết phục, Tòa án có quyền từ chối chấp nhận việc kháng nghị này hay không. Những vướng mắc này cho thấy cần có hướng dẫn cụ thể hơn nhằm bảo đảm tính thống nhất và minh bạch trong việc xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát, góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật trong tố tụng hành chính[11].
2.2. Một số quy định về căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm
Theo quy định của LTTHC hiện hành, Tòa án cấp phúc thẩm có thể ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án trong một số trường hợp nhất định. Việc tạm đình chỉ này được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 228 của LTTHC hiện hành, trong đó các căn cứ và hậu quả pháp lý của việc tạm đình chỉ được dẫn chiếu đến các quy định tại Điều 141 và Điều 142 của luật này.
Tuy nhiên, các quy định hiện hành lại tồn tại điểm chưa thống nhất. Cụ thể, khoản 2 Điều 141 LTTHC nêu rõ: “Quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án có thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm”, trong khi khoản 2 Điều 228 LTTHC lại quy định rằng “Quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay”. Như vậy, có sự mâu thuẫn giữa việc cho phép kháng cáo, kháng nghị và việc xác định hiệu lực thi hành tức thời của quyết định tạm đình chỉ.
Nếu căn cứ vào khoản 1 Điều 228 LTTHC và viện dẫn đến Điều 142, có thể hiểu rằng quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vẫn có thể bị kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiên, về nguyên tắc, quyết định tạm đình chỉ ở giai đoạn phúc thẩm không nên bị kháng cáo hay kháng nghị nữa, bởi đây là thủ tục nhằm tạm ngừng quá trình xét xử chứ không phải là phán quyết cuối cùng. Vì vậy, để đảm bảo tính thống nhất và rõ ràng, cần sửa đổi khoản 1 Điều 228 LTTHC theo hướng chỉ dẫn chiếu đến khoản 1 Điều 141 LTTHC, tránh hiểu nhầm về phạm vi hiệu lực và quyền kháng cáo đối với quyết định tạm đình chỉ phúc thẩm.
2.3. Một số quy định về đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
Về nguyên tắc, người kháng cáo khi đã được Tòa án triệu tập hợp lệ thì phải có mặt tại phiên tòa phúc thẩm để thực hiện quyền và nghĩa vụ tố tụng của mình. Nếu người kháng cáo vắng mặt không có lý do chính đáng, Tòa án có thể ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với phần nội dung mà họ đã kháng cáo. Căn cứ pháp lý cho trường hợp này được quy định tại điểm a khoản 2 Điều 225, điểm d khoản 1 Điều 229 và khoản 5 Điều 241 LTTHC. Tuy nhiên, giữa các điều khoản này lại không thống nhất với nhau, cụ thể: theo quy định của điểm a khoản 2 Điều 225 LTTHC, Tòa án ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với bản án, quyết định hoặc phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm có kháng cáo của người kháng cáo vắng mặt; nếu họ được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vắng mặt không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan, không có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa, không có đơn xin xét xử vắng mặt. Trong khi đó, điểm d khoản 1 Điều 229 LTTHC quy định: Tòa án phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, nếu người kháng cáo vắng mặt khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan, không có đơn xin xét xử vắng mặt; tại khoản 5 Điều 241 LTTHC quy định Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm nếu việc xét xử phúc thẩm cần phải có mặt người kháng cáo và họ đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt. Trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật. Như vậy, các điều khoản quy định về căn cứ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm trong trường hợp người kháng cáo vắng mặt khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai là không thống nhất. Do đó, cần sửa đổi LTTHC theo hướng thiết kế lại các quy định trên cho thống nhất, đồng bộ: sửa đổi bổ sung khoản 1 Điều 229, khoản 5 Điều 241 cho thống nhất với điểm a khoản 2 Điều 225 LTTHC.
Bên cạnh đó, Điều 229 LTTHC hiện hành chưa quy định rõ phạm vi đình chỉ, tức là chưa phân biệt rõ giữa đình chỉ toàn bộ vụ án hay chỉ một phần vụ án được kháng cáo. Đồng thời, cũng chưa có quy định cụ thể về hiệu lực pháp luật của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Do vậy, cần bổ sung nội dung làm rõ rằng quyết định đình chỉ, dù đối với toàn bộ hay một phần vụ án, phải có hiệu lực thi hành ngay, tương tự như quy định tại khoản 3 Điều 228 LTTHC về quyết định tạm đình chỉ.
Ngoài ra, phần cuối khoản 5 Điều 241 LTTHC hiện nêu rằng “trong trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật” là chưa thật chính xác. Bởi lẽ, nếu vụ án vừa có kháng cáo của đương sự vừa có kháng nghị của Viện kiểm sát thì bản án sơ thẩm chưa thể có hiệu lực khi kháng nghị vẫn còn hiệu lực. Do đó, cần sửa đổi quy định này theo hướng Tòa án phúc thẩm có quyền đình chỉ xét xử toàn bộ hoặc một phần vụ án theo các căn cứ tại Điều 229 LTTHC và bản án sơ thẩm chỉ có hiệu lực đối với phần đã bị đình chỉ phúc thẩm, nhằm đảm bảo tính hợp lý, chặt chẽ và phù hợp với thực tiễn xét xử hành chính hiện nay.
2.4. Quy định về trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại giai đoạn phúc thẩm vụ án hành chính
Việc xử lý trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện ở cấp phúc thẩm có sự khác biệt so với giai đoạn sơ thẩm. Ở cấp sơ thẩm, nếu người khởi kiện tự nguyện rút đơn, Tòa án có thể ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án mà không cần sự đồng ý của người bị kiện[12]. Tuy nhiên, tại giai đoạn phúc thẩm, việc rút đơn khởi kiện lại phải được xem xét dựa trên ý kiến của người bị kiện và các đương sự khác. Điều này có nghĩa là hành vi rút đơn của người khởi kiện không tự động dẫn đến việc Tòa án cấp phúc thẩm hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ vụ án.
Theo khoản 1 Điều 234 LTTHC, Hội đồng xét xử phúc thẩm khi người khởi kiện rút đơn phải hỏi ý kiến của người bị kiện. Tuy nhiên, quy định lại chưa thống nhất ở chỗ điểm b cùng điều luật có đề cập đến việc cần “sự đồng ý của đương sự”, khiến phát sinh vướng mắc về phạm vi những người cần được hỏi ý kiến – chỉ người bị kiện hay bao gồm cả các đương sự có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Ngoài ra, quy định này cũng chưa làm rõ cách xử lý nếu người khởi kiện rút đơn trong phiên tòa mà người bị kiện hoặc các đương sự khác vắng mặt nhưng có đơn xin xét xử vắng mặt hợp lệ. Trong trường hợp này, Tòa án phúc thẩm gặp khó khăn khi không thể hỏi trực tiếp ý kiến của họ.
Do đó, cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 234 theo hướng cho phép Tòa án lấy ý kiến của người bị kiện bằng văn bản nếu họ vắng mặt, đồng thời xác định rõ “đương sự” ở đây bao gồm người bị kiện và người có quyền, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập. Điều này sẽ giúp quy trình rút đơn khởi kiện ở giai đoạn phúc thẩm được thực hiện thống nhất và khả thi hơn trong thực tiễn.
2.5. Về thẩm quyền hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại
Khoản 3 Điều 241 LTTHC quy định về thẩm quyền của Tòa án phúc thẩm trong việc “hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại”, tuy nhiên nội dung này vẫn còn nhiều điểm chưa rõ, cần được hướng dẫn cụ thể hơn để bảo đảm tính thống nhất khi áp dụng.
Trước hết, pháp luật hiện hành chưa làm rõ thế nào là “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng” – một trong những căn cứ quan trọng để Tòa án phúc thẩm quyết định hủy án sơ thẩm. Do chưa có quy định hay tiêu chí cụ thể, việc xác định vi phạm nghiêm trọng vẫn phụ thuộc vào nhận định chủ quan của Hội đồng xét xử, dẫn đến tình trạng áp dụng thiếu thống nhất giữa các Tòa án. Có thể hiểu rằng, “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng” là những sai sót trong quá trình thụ lý hoặc giải quyết vụ án khiến quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự bị ảnh hưởng hoặc làm sai lệch việc xác định sự thật khách quan của vụ án[13].
Bên cạnh đó, quy định tại khoản 3 Điều 241 LTTHC hiện hành cũng đề cập đến “chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án phúc thẩm không thể bổ sung ngay được”, nhưng hiện chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể thế nào là “chứng cứ mới quan trọng”. Điều này dẫn đến cách hiểu và áp dụng không thống nhất trong thực tiễn xét xử. Theo hướng hoàn thiện, “chứng cứ mới quan trọng” nên được hiểu là chứng cứ có khả năng làm thay đổi nội dung, bản chất vụ án và thỏa mãn hai điều kiện: Một là tồn tại từ khi xét xử sơ thẩm nhưng không được biết đến do khách quan hoặc do bị che giấu; Hai là được phát hiện trong quá trình xét xử phúc thẩm và có ý nghĩa quyết định đối với việc giải quyết vụ án.
Trong trường hợp chứng cứ mới được phát hiện nhưng Tòa án phúc thẩm không thể thu thập, bổ sung ngay tại phiên tòa, Hội đồng xét xử phúc thẩm có thể ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ để xét xử lại. Để đảm bảo sự thống nhất trong áp dụng pháp luật, cần có văn bản hướng dẫn chi tiết về các trường hợp được coi là “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng” và “chứng cứ mới quan trọng”, qua đó góp phần nâng cao chất lượng, tính công bằng và hiệu quả trong xét xử hành chính.
3. Một số kiến nghị nhằm xây dựng hoàn thiện các quy định pháp luật về xét xử phúc thẩm các vụ án hành chính
Thứ nhất, bổ sung quy định về thủ tục xem xét kháng nghị quá hạn
Để bảo đảm tính đầy đủ, thống nhất trong quy định của LTTHC, cần bổ sung khoản 4 Điều 213 LTTHC như sau: “ 4. Thủ tục xem xét kháng nghị quá hạn thực hiện theo quy định tại khoản 2, 3 của Luật này.” Việc bổ sung quy định này sẽ giúp làm rõ căn cứ pháp lý cho thủ tục kháng nghị quá hạn, tránh cách hiểu và áp dụng khác nhau giữa các cơ quan tiến hành tố tụng.
Thứ hai, sửa đổi, bổ sung quy định về tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm
Hiện nay, khoản 1 Điều 228 LTTHC còn thiếu sự thống nhất trong việc dẫn chiếu các điều luật có liên quan. Do đó, cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 228 LTTHC như sau:
“1. Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm và tiếp tục xét xử phúc thẩm vụ án được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 141 và Điều 142 của Luật này…”. Sự sửa đổi này sẽ giúp quy định rõ ràng, thống nhất hơn về căn cứ và trình tự tạm đình chỉ trong giai đoạn phúc thẩm.
Thứ ba, hoàn thiện quy định về đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính
Để khắc phục tình trạng thiếu thống nhất giữa các điều khoản, cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 và khoản 5 Điều 229 LTTHC như sau:
“1. Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm toàn bộ hay một phần vụ án trong các trường hợp sau đây:
d) Người kháng cáo được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn vắng mặt, trừ trường hợp họ đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan hoặc có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa;
5. “Quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay và phải gửi ngay cho đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp.”
Việc bổ sung này đảm bảo quy định rõ ràng về hiệu lực của quyết định đình chỉ và phạm vi áp dụng cụ thể trong từng trường hợp.
Thứ tư, sửa đổi, bổ sung quy định về việc rút đơn khởi kiện ở giai đoạn phúc thẩm
Để khắc phục những bất cập trong việc hỏi ý kiến các đương sự khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện, cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 234 LTTHC như sau:
“Trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi ý kiến người bị kiện, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập có đồng ý hay không và tùy từng trường hợp mà giải quyết như sau:
“a. Người bị kiện không đồng ý thì không chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện;
b. Người bị kiện, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập đồng ý thì chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện. Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án. Trường hợp này, đương sự vẫn phải chịu án phí sơ thẩm theo quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và phải chịu một nửa án phí phúc thẩm theo quy định của pháp luật.
c. Trường hợp tại phiên tòa mà người bị kiện, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập vắng mặt mà  không có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa thì Hội đồng xét xử tạm ngừng phiên tòa để lấy ý kiến của họ và quyết định theo điểm a, b của Luật này khi phiên tòa được mở lại”.
Thứ năm, bổ sung quy định về hiệu lực của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm
Để làm rõ phạm vi và hậu quả pháp lý của việc đình chỉ, cần sửa đổi, bổ sung khoản 5 Điều 241 LTTHC như sau:
“5. Đình chỉ xét xử phúc thẩm toàn bộ hoặc một phần vụ án khi có căn cứ quy định tại khoản 1, 2 và 3 Điều 229 của Luật này. Trong trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật đối với phần đã đình chỉ xét xử phúc thẩm.” Việc bổ sung này góp phần làm rõ giới hạn hiệu lực của bản án sơ thẩm, đảm bảo tính chặt chẽ và thống nhất trong quy trình xét xử hành chính.
Kết luận
Xét xử phúc thẩm vụ án hành chính là một khâu quan trọng trong quy trình tố tụng, bảo đảm cho các bản án hành chính được xem xét khách quan, toàn diện trước khi có hiệu lực pháp luật. Thực tiễn áp dụng Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cho thấy, mặc dù khung pháp lý cơ bản đã được hình thành, nhưng vẫn còn nhiều quy định chưa rõ ràng, thiếu thống nhất hoặc chưa sát với thực tế xét xử. Đặc biệt, các vấn đề liên quan đến tạm đình chỉ, đình chỉ, rút đơn khởi kiện, hiệu lực của quyết định phúc thẩm, hay tiêu chí “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng” và “chứng cứ mới quan trọng” vẫn chưa được quy định cụ thể, gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật trong thực tiễn. Việc hoàn thiện pháp luật về xét xử phúc thẩm không chỉ giúp nâng cao chất lượng hoạt động tư pháp mà còn góp phần xây dựng nền hành chính công khai, minh bạch, phục vụ nhân dân, đúng với tinh thần cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đây chính là nền tảng để bảo đảm công lý, củng cố niềm tin của nhân dân vào hoạt động của Tòa án và khẳng định vai trò tối thượng của pháp luật trong đời sống xã hội hiện đại.
Danh mục tài liệu tham khảo
1. Quốc Hội (2015), Luật Tố tụng hành chính số 93/2015/QH13, ngày 25 tháng 11 năm 2015.
2. Hoàng Thị Hoa Lê (2016), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường đại học Luật Hà Nội.
3. Hoàng Văn Sao, Nguyễn Phúc Thành (2011), Giáo trình LTTHC Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội.
4. Trần Thế Trung (2023), Xét xử phúc thẩm vụ án hành chính thực tiễn tại Tòa án nhân dân Thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đaị học Luật Hà Nội.
5. Phạm Tuấn Anh, 21/07/2022, Xét xử phúc thẩm vụ án hành chính, những điều người khởi kiện cần biết, https://luatsuphamtuananh.com/khieu-nai--khoi-kien-vu-an-hanh-chinh-/xet-xu-phuc-tham-vu-an-hanh-chinh--nhung-dieu-nguoi-khoi-kien-can-biet/, truy cập ngày 08/10/2025.
6. Công ty Luật ACC, Vụ án hành chính là gì?, https://accgroup.vn/vu-an-hanh-chinh-la-gi, truy cập ngày 08/10/2025
7. Trường Đại học Luật Hà Nội (2014), Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam – NXB Công an nhân dân.
8. Nguyễn Ngọc Tuấn, Đặng Quang Dũng, 28/10/2022, Một số vấn đề vướng mắc khi thụ lý, xét xử vụ án hành chính tại cấp phúc thẩm, https://tapchitoaan.vn/mot-so-van-de-vuong-mac-khi-thu-ly-xet-xu-vu-an-hanh-chinh-tai-cap-phuc-tham7369.html?, truy cập ngày 09/10/2025.
9. Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển tiếng Việt phổ thông, Nxb Đà Nẵng, Đà Nẵng.
10. Viện ngôn ngữ học (2006), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng – Trung tâm từ điển học, Hà Nội.