Một số bất cập, vướng mắc của Luật khiếu nại năm 2011 và kiến nghị hoàn thiện

Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 (Luật Khiếu nại 2011) được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011. Qua gần 14 năm triển khai thực hiện, Luật Khiếu nại 2011 đã tạo ra hành lang pháp lý quan trọng trong việc bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của cá nhân, cơ quan và tổ chức cũng như trách nhiệm giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Bên cạnh những kết quả đạt được như trên, thực tiễn khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong thời gian qua còn có những hạn chế, thiếu sót nhất định như: tỷ lệ giải quyết đơn khiếu nại còn thấp, tiến độ giải quyết chậm, chất lượng, hiệu quả giải quyết nại chưa cao, nhiều vụ việc giải quyết khiếu nại chưa đúng quy định của pháp luật. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do quy định của pháp luật về khiếu nại đã bộc lộ những bất cập nhất định. Vì vậy, các quy định của pháp luật về khiếu nại cần phải sớm được hoàn thiện. Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ đề cập đến một số bất cập, vướng mắc của Luật Khiếu nại năm 2011 và có một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện Luật Khiếu nại trong thời gian tới.
Thứ nhất, về chủ thể có quyền khiếu nại
Tại khoản 1 và khoản 2 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “1. Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
2. Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại.”
Theo những quy định này, người nước ngoài và người không quốc tịch sống trên lãnh thổ Việt Nam không có quyền khiếu nại. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011: “Khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì cá nhân nước ngoài vẫn có quyền khiếu nại và vẫn thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Khiếu nại năm 2011. Việc quy định đối tượng khiếu nại theo hướng định khung làm hạn chế quyền khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức, vì vậy, cần sửa đổi Luật Khiếu nại theo hướng mở rộng chủ thể có quyền khiếu nại.
Thứ hai, về đối tượng khiếu nại
Hiện nay, theo quy định thì chỉ quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là đối tượng khiếu nại. Tất cả các quyết định hành chính có chứa đựng quy phạm pháp luật và các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước không được quyền khiếu nại là điều không phù hợp, vì vậy, Luật Khiếu nại năm 2011 cần phải hướng đến quy định mở rộng đối tượng khiếu nại theo hướng các hoạt động quản lý hành chính gây ra thiệt hại đều có thể là đối tượng khiếu nại thay vì phải thể hiện dưới một dạng nhất định như quy định hiện hành. Điều này sẽ có ý nghĩa quan trong trong việc bảo đảm tuyệt đối quyền khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm phạm bởi các hoạt động công vụ của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước; đồng thời, mở rộng sự giám sát của người dân đối với hoạt động quản lý hành chính, tăng cường hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước.
Thứ ba, về thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Khoản 6 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”; khoản 1 Điều 7 của Luật quy định: “Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính”. Quy định này không phù hợp, có sự mâu thuẫn với thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định từ Điều 17 đến Điều 26 Luật Khiếu nại năm 2011, bởi thẩm quyền giải quyết bao giờ cũng thuộc về cá nhân chứ không thuộc về cơ quan, tổ chức. Bên cạnh đó, theo quy định của Luật Khiếu nại hiện hành, thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp. Nếu phát hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật thì người khiếu nại phải khiếu nại đến người đứng đầu cơ quan, tổ chức chứ không khiếu nại đến người đã ra quyết định hành chính, càng không phải là cơ quan có người có hành vi hành chính trái pháp luật. Ngoài ra, cách quy ước và sử dụng thuật ngữ về thẩm quyền giải quyết khiếu nại chưa thống nhất với Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Như vậy, với quy định không rõ ràng như khoản 1 Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011, trong nhiều trường hợp người khiếu nại gửi đơn khiếu nại lòng vòng, không đúng người có thẩm quyền giải quyết và dễ rơi vào tình trạng mất quyền khiếu nại khi thời hiệu khiếu nại đã hết. Mặt khác, cũng cần nghiên cứu bổ sung cơ chế khiếu nại, xử lý trách nhiệm người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính không ban hành quyết định xử phạt; ban hành quyết định xử phạt không kịp thời sau khi nhận được biên bản vi phạm hành chính và có đầy đủ cơ sở ban hành quyết định xử phạt.
Thứ tư, về đại diện thực hiện việc khiếu nại
Tại điểm a khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại hiện hành quy định: “Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại”. Nhưng Luật Khiếu nại năm 2011 cũng như các văn bản hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng chưa có quy định cụ thể về “lý do khách quan khác” hoặc “người khác có năng lực hành vi dân sự” để thực hiện việc ủy quyền. Do đó đã gây khó khăn trong việc thực hiện của công dân và việc xử lý của cơ quan chức năng.
Thứ năm, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính theo Luật Khiếu nại năm 2011 còn mang tính khép kín, chưa đảm bảo tính khách quan, dân chủ
Quy định pháp luật hiện hành cho phép cơ quan hành chính cấp trên tiếp tục giải quyết các khiếu nại mà cơ quan hành chính cấp dưới đã giải quyết nếu công dân còn khiếu nại đã dẫn đến tình trạng việc giải quyết nhiều vụ việc còn thiếu khách quan, chưa hợp lý, hợp tình, thậm chí có biểu hiện thiên vị, bao che, dung túng cho cấp dưới khi có sai phạm, nhất là khi quyết định, hành vi hành chính bị khiếu nại liên quan đến trách nhiệm của cơ quan hành chính cấp trên. Đây chính là nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng nhiều vụ việc, mặc dù đã có quyết định giải quyết khiếu nại hợp lý, hợp tình của cấp có thẩm quyền song người dân vẫn không tin vào tính khách quan, công bằng của cơ quan hành chính đã giải quyết mà vẫn tái khiếu, tiếp khiếu vượt cấp lên trên. Hơn nữa, cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện hành cũng chưa phân định và tách bạch rạch ròi hoạt động quản lý điều hành với hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước. Việc các cơ quan hành chính vừa ban hành quyết định quản lý, điều hành các lĩnh vực kinh tế-xã hội, vừa giải quyết các khiếu nại đối với các quyết định do mình ban hành là không phù hợp với mục đích, yêu cầu đổi mới công tác quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Nó cũng làm cho các cơ quan hành chính Nhà nước mất nhiều thời gian, công sức vào việc giải quyết khiếu nại, nhưng hiệu quả giải quyết khiếu nại vẫn không cao, thậm chí còn làm ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động quản lý điều hành của các cơ quan này.
Thứ sáu, về căn cứ đình chỉ giải quyết khiếu nại
Luật Khiếu nại hiện hành chỉ quy định duy nhất trường hợp đình chỉ việc giải quyết khiếu nại khi người khiếu nại có đơn rút khiếu nại. Tuy nhiên, thực tế còn phát sinh các trường hợp khách quan khác cần tạm đình chỉ hoặc đình chỉ giải quyết khiếu nại như: người khiếu nại là cá nhân đã chết mà quyền và nghĩa vụ của họ chưa được hoặc không được thừa kế; cơ quan, tổ chức cá nhân đã giải thể mà chưa có hoặc không có cơ quan, tổ chức, cá nhân kế thừa quyền và nghĩa vụ tham gia vụ việc khiếu nại; người khiếu nại đã được triệu tập đến lần thứ ba mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng; người khiếu nại có hành vi cản trở, trốn tránh cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xác minh; người khiếu nại mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; đã hết thời hiệu giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không thể có mặt theo yêu cầu vì lý do chính đáng… Do đó, trong thời gian tới Luật Khiếu nại cần bổ sung căn cứ đình chỉ giải quyết khiếu nại, đồng thời, Luật cần quy định rõ về thủ tục đình chỉ giải quyết khiếu nại cũng như hậu quả pháp lý của đình chỉ giải quyết khiếu nại.
Tóm lại, sau hơn một thập kỷ thi hành, Luật Khiếu nại năm 2011 đã góp phần quan trọng trong việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân và nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, trước yêu cầu thực tiễn hiện nay, Luật vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế về chủ thể, đối tượng, thẩm quyền và cơ chế giải quyết khiếu nại... Để nâng cao hiệu quả thực thi, cần sớm sửa đổi, bổ sung các quy định còn bất cập, bảo đảm tính thống nhất, minh bạch và khả thi trong áp dụng. Việc hoàn thiện Luật Khiếu nại không chỉ giúp bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của người dân mà còn góp phần tăng cường niềm tin vào hoạt động quản lý nhà nước, hướng tới nền hành chính công bằng, dân chủ và hiệu quả./.