Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam hiện nay

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Bên cạnh chức năng lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, Quốc hội còn có chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước (Điều 69 Hiến pháp năm 2013). Chức năng giám sát của Quốc hội được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật liên quan như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân… Việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội có ý nghĩa hết sức quan trọng, thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, bảo đảm tôn trọng và phát huy quyền dân chủ của nhân dân.
1. Quyền giám sát của Quốc hội
Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, tại Khoản 1 Điều 2 đã giải thích nội hàm khái niệm giám sát như sau: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”.
Về bản chất, giám sát là việc Quốc hội dựa trên những thông tin thu thập được xem xét, đánh giá hoạt động của các đối tượng thuộc thẩm quyền giám sát của mình theo luật định. Trên cơ sở đó, Quốc hội có thể biểu dương hoặc phê phán các chủ thể có liên quan và trong những trường hợp nhất định, bày tỏ sự tín nhiệm của mình đối với các đối tượng đó.
Nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, theo đó quyền lực của Nhân dân được thực hiện thông qua thiết chế dân chủ đại diện, thông qua cơ quan quyền lực Nhà nước do chính nhân dân bầu ra đó là Quốc hội. Thông qua cơ quan đại diện này mà nhân dân bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của mình và cũng thông qua đó, nhân dân tiến hành giám sát, kiểm soát, phê bình các cơ quan nhà nước, giúp Nhà nước thực hiện tốt hơn những nhiệm vụ của mình.
Hiến pháp, văn bản pháp lý quan trong nhất của nước ta đã có những quy định cụ thể về quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Từ Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 sửa đổi bổ sung 2001 cho đến Hiến pháp năm 2013, quyền giám sát tối cao của Quốc hội luôn được thể hiện một cách trực tiếp hay gián tiếp cả về phạm vi và đối tượng nhưng tựu trung lại đều thể hiện được tính quyền lực cao nhất của Quốc hội, thể hiện ở việc quy định Quốc hội là cơ quan có chức năng lâp hiến, lập pháp. Quốc hội có quyền giám sát tối cao họat động của Nhà nước và có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Lập hiến, lập pháp và giám sát của Quốc hội là những hình thức thực hiện quyền lực nhà nước cao nhất vì Quốc hôi là cơ quan duy nhất do nhân dân cả nước trực tiếp bầu ra.
Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức quốc hội năm 2014, sửa đổi bổ sung năm 2020 quy định Quốc hội có quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; giám sát tối cao hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định rất nhiều chủ thể tham gia giám sát thi hành Hiến pháp và pháp luật gồm: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân. Các chủ thể này tiến hành giám sát rất nhiều vấn đề liên quan đến ban hành, thi hành pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân….
Có thể thấy rằng, quyền giám sát tối cao là quyền năng của Quốc hội, thể hiện trong quá trình kiểm tra, theo dõi, đánh giá đối với mọi hoạt động của nhà nước trong việc tuân thủ Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH đồng thời đưa ra biện pháp xác định trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý của các đối tượng chịu sự giám sát nhằm mục đích cảnh báo, phát hiện, phòng ngừa ngăn chặn và xử lý những vi phạm có thể xảy ra. Việc thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp có mối quan hệ hữu cơ với hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Do đó, hoạt động giám sát của các chủ thể thuộc cơ cấu của Quốc hội phải đặt trong mối liên hệ thống nhất với hoạt động giám sát tối cao, có như vậy quyền giám sát tối cao của Quốc hội mới phát huy được tính hiệu quả.
2. Các phương thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội
Phương thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội là cách thức, phương pháp mà Quốc hội giám sát việc tuân theo Hiến pháp và luật theo quy định của pháp luật.
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Quốc hội năm 2014, sửa đổi bổ sung năm 2020, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Quy chế hoạt động của UBTVQH, Đoàn ĐBQH và ĐBQH, Nội quy kỳ họp Quốc hội thì Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội được áp dụng những phương thức giám sát chủ yếu sau:
- Xét báo cáo của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Bộ, các cơ quan ngang Bộ hoặc cơ quan, tổ chức hữu quan, thành lập Ủy ban lâm thời của Quốc hội để điều tra một vấn đề nhất định;
- Giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật;
- Giám sát bằng hoạt động kiểm tra thực tế việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở cơ sở, địa phương của UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban lâm thời của Quốc hội;
- Chất vấn của đại biểu Quốc hội;
- Giám sát thông qua việc xét đơn thư khiếu nại, kiến nghị của nhân dân, qua các thông tin trên các phương tiện thông tin đại chúng;
- Xem xét báo cáo giám sát chuyên đề;
- Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn;
- Cử đoàn đi giám sát ở các địa phương.
Như vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội được pháp luật nước ta quy định rõ ràng, cụ thể trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Căn cứ vào các quy định của pháp luật, Quốc hội tổ chức hoạt động giám sát với nhiều hình thức và nội dung khác nhau. Các hoạt động giám sát của Quốc hội được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau đã tác động vào các chủ thể bị giám sát, làm cho các chủ thể đó hoạt động phù hợp với Hiến pháp, Luật, các văn bản dưới luật.
3. Thực tiễn hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta
3.1. Một số kết quả đạt được
Trong thời gian qua, hoạt động giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội tiếp tục được chú trọng, nên đã đạt được những kết quả tích cực, góp phần quan trọng vào kết quả hoạt động chung của Quốc hội. Hằng năm, Quốc hội đều thông qua nghị quyết về chương trình hoạt động giám sát của Quốc hội. Nội dung giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội tập trung vào những vấn đề bức xúc của thực tiễn, bao quát nhiều lĩnh vực, từ kinh tế - xã hội, ngân sách nhà nước, đến văn hóa, giáo dục, khoa học - công nghệ, hoạt động của các cơ quan tư pháp,... 
Việc Quốc hội xem xét báo cáo công tác của các cơ quan và cá nhân theo quy định được thực hiện nghiêm túc, đúng pháp luật. Bên cạnh hoạt động giám sát tối cao qua việc xem xét báo cáo của các cơ quan, cá nhân theo quy định, Quốc hội cũng đã quan tâm giám sát tối cao theo chuyên đề.
Trong các hình thức giám sát, chất vấn được coi là một công cụ giám sát mạnh và có hiệu quả của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Trong những năm gần đây, hoạt động chất vấn của Quốc hội luôn được đổi mới để nâng cao chất lượng, nhất là đổi mới cách thức tiến hành phiên chất vấn, như trả lời chất vấn theo nhóm vấn đề, hạn chế đến mức thấp nhất thời gian trả lời bằng văn bản,... Số lượng và chất lượng các câu hỏi chất vấn của đại biểu Quốc hội ngày càng được nâng cao. Việc tổng hợp kiến nghị của cử tri, theo dõi việc thực hiện lời hứa của chủ thể trả lời chất vấn,... được thực hiện một cách thường xuyên, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động chất vấn. Kết quả các phiên chất vấn cho thấy tinh thần sát thực tế, thiết thực, tâm huyết, thẳng thắn, trách nhiệm cao của người chất vấn và người trả lời chất vấn, được nhiều đại biểu Quốc hội, cử tri, nhân dân cả nước ghi nhận và đánh giá cao.
Giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao là một trong những hoạt động giám sát quan trọng của Quốc hội. Đây là công việc được thực hiện thường xuyên, liên tục, nhằm bảo đảm các văn bản pháp luật được ban hành kịp thời, phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; qua đó, phát hiện những nội dung chưa rõ ràng, áp dụng chưa thống nhất để kịp thời xử lý. Hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật bên cạnh việc giám sát thường xuyên cũng được Quốc hội kết hợp trong quá trình giám sát chuyên đề. Việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật đã góp phần tích cực vào việc bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật. 
Hoạt động giám sát lại được đặc biệt quan tâm, thể hiện việc theo dõi, giám sát đến cùng việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội, nâng cao trách nhiệm của người bị chất vấn, đặc biệt là người đứng đầu, nhiều vấn đề bức xúc của đời sống kinh tế - xã hội tiếp tục được đưa ra phân tích, xem xét thấu đáo dưới nhiều góc độ. Vào thời gian giữa và cuối nhiệm kỳ, Quốc hội tổ chức giám sát các thành viên Chính phủ về việc thực hiện các nghị quyết về giám sát chuyên đề, nghị quyết về chất vấn từ đầu nhiệm kỳ đến thời điểm giám sát để đánh giá việc thực hiện lời hứa của các cơ quan chịu sự giám sát.
Việc lấy phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn tiếp tục là nội dung giám sát đặc biệt quan trọng, thể hiện mức độ tín nhiệm và sự ghi nhận, đánh giá công tâm, khách quan về những nỗ lực, kết quả đạt được của những người được lấy phiếu tín nhiệm. Đây cũng là phương thức kiểm soát quyền lực có tính trực tiếp đối với những cán bộ lãnh đạo, trong đó có cán bộ lãnh đạo chủ chốt và cấp cao. Kết quả lấy phiếu tín nhiệm là “thước đo” hiệu quả hoạt động của những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn; đồng thời, là nguồn động lực để những người được tín nhiệm cao tiếp tục phát huy, cống hiến, những người chưa được tín nhiệm cao sẽ phấn đấu khắc phục khuyết điểm, nâng cao hiệu quả công việc.
3.2. Một số hạn chế, bất cập
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động giám sát của Quốc hội cũng còn có những hạn chế nhất định, chưa đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao trong hoạt động của Quốc hội, làm cho chất lượng giám sát còn thiếu hiệu quả. Từ trước đến nay, ở Việt Nam thường nhấn mạnh đến các chức năng của Quốc hội là chức năng lập hiến, lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; trong đó, dường như chức năng lập pháp luôn được coi là chức năng chủ yếu và thường xuyên nhất, chức năng giám sát chưa được thực sự coi trọng do còn tồn tại những vướng mắc, bất cập về mặt lý luận, thực tiễn và về thể chế, cơ chế. Các bất cập trong hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam biểu hiện qua:
Một là, khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của các cơ quan của Quốc hội còn chưa rõ ràng, dẫn đến chưa giới hạn được phạm vi, đối tượng và mục đích giám sát. Việc không rõ ràng trong vấn đề quy trách nhiệm của các chủ thể được giám sát có một phần nguyên nhân từ việc chưa xác định rõ được mục đích của giám sát.
Hai là, đối tượng giám sát chưa thực sự phù hợp, quá rộng, quy định không cụ thể. Việc xác định mục đích giám sát không rõ ràng cũng dẫn đến việc xác định đối tượng giám sát không chính xác. Vì thế, có người cho rằng với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội có toàn quyền thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Người khác lại cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất không có nghĩa Quốc hội có toàn quyền và do đó, giám sát tối cao không có nghĩa là giám sát đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phân nhiệm rạch ròi trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội là các cơ quan do Quốc hội thành lập và cá nhân do Quốc hội bầu ra, phê chuẩn mới thuộc đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội. Đối tượng đó bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viên của Chính phủ. Bên cạnh đó, một thực tế ở Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội cũng có thể được trao quyền lực nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở lĩnh vực nhất định. Như vậy, đối tượng giám sát tối cao vẫn còn rất rộng so với tổ chức bộ máy, tính chất, chức năng và nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội với tư cách là cơ quan lập pháp của một quốc gia.
Ba là, nội dung giám sát tối cao quy định cũng rất rộng và không rõ ràng. Hiến pháp cũng như Luật Tổ chức Quốc hội hiện hành quy định: “Quốc hội giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước”[1]. Và vì giám sát tối cao hoạt động của nhà nước, nên nội dung giám sát tối cao bao gồm: Giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát các hoạt động của các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền này (giám sát việc tổ chức thực hiện Hiến pháp của các đối tượng giám sát này) và giám sát hành vi của các cá nhân có thẩm quyền do Quốc hội bầu và phê chuẩn bằng việc xem xét, đánh giá năng lực, trình độ và trách nhiệm của họ[2]. Như vậy, nội dung giám sát tối cao cũng quy định rất rộng, bất cập với tổ chức, chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội nước ta làm cho giám sát tối cao của Quốc hội bị phân tán, cơ chế giám sát hiến pháp dàn trải kém hiệu quả;
Bốn là, hình thức giám sát còn chưa đa dạng nên thiếu hiệu quả. Cũng như các nước thuộc chế độ đại nghị, Quốc hội Việt Nam thực hiện chức năng giám sát bằng các hình thức: nghe báo cáo của các cơ quan nhà nước tại các kỳ họp; các đại biểu có thể thực hiện quyền chất vấn của mình tại kỳ họp hoặc ngoài kỳ họp và cuối cùng các đại biểu Quốc hội thực hiện chức năng giám sát bằng các đoàn kiểm tra, thường là các đoàn kiểm tra của các Ủy ban và Hội đồng Dân tộc của Quốc hội.
Chất vấn là một hình thức giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của các cơ quan và các quan chức Nhà nước được giao quyền. Các hình thức giám sát khác là nghe báo cáo, nghe điều trần, tổ chức điều tra, tổ chức đi nghiên cứu, xem xét tình hình..., tuy nhiên, có một vài hình thức chưa được áp dụng trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội nước ta. Ngoài ra, thời gian, nhân lực, thông tin và các điều kiện bảo đảm khác cho việc giám sát của Quốc hội còn hạn chế.
Năm là, thiếu thời gian, nhân lực, thông tin và các điều kiện bảo đảm khác cho việc giám sát. Mỗi kỳ họp Quốc hội thường dành hai đến ba ngày cho người đứng đầu các Bộ trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội. Có thể nói, thời gian nêu trên không đủ để chất vấn và trả lời chất vấn, đồng thời, một số quy định về chất vấn chưa được rõ ràng. So sánh với các nước khác, do Quốc hội họp thường xuyên nên hàng tuần, Quốc hội thường dành một ngày hoặc một số ngày cố định với thời lượng khoảng một đến hai giờ/ngày cho việc chất vấn và trả lời chất vấn. Để theo dõi chặt chẽ và dự kiến trước được các câu hỏi chất vấn, Chính phủ các nước thường cử quan chức của mình thường trực tại các phiên họp của Quốc hội.
Hoạt động giám sát của Quốc hội là hoạt động có tính tất yếu khách quan. Nhà nước không thể tồn tại mà không có pháp luật. Giá trị đích thực của pháp luật với tư cách là công cụ điều chỉnh các quan hệ xã hội chỉ có được khi pháp luật được bảo đảm tuân thủ. Hoạt động giám sát chính là cơ chế bảo đảm pháp chế, bảo đảm tính bắt buộc chung của pháp luật trong bất kỳ quốc gia nào.
4. Một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam
Một là, cần tiếp tục xây dựng, ban hành và cụ thể hóa các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội để xác định rõ ràng, cụ thể, phạm vi, thẩm quyền, đối tượng giám sát của các chủ thể thực hiện quyền này. Tránh tình trạng chồng chéo, lẫn lộn trong hoạt động của các cơ quan khi thực hiện việc kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật.
Hai là, xác định cụ thể đối tượng giám sát Hiến pháp là hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp và tư pháp ở Trung ương và những người đứng đầu các cơ quan này bao gồm: Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viên của Chính phủ. Trong một số trường hợp, có thể bao gồm tổ chức chính trị - xã hội được trao quyền quản lý nhà nước ở lĩnh vực nhất định. Như vậy sẽ tránh được dàn trải trong hoạt động giám sát thực thi Hiến pháp của Quốc hội.
Ba là, quy định rõ ràng, cụ thể nội dung giám sát Hiến pháp của Quốc hội là các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp: Các luật, các văn bản dưới luật (nghị định, chỉ thị, thông tư…), các bản án, quyết định của cơ quan tư pháp, các văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội được trao cho chức năng quản lý nhà nước.
Bốn là, cần phải đổi mới hình thức, phương pháp và cách thức tổ chức giám sát của Quốc hội phù hợp với vị trí pháp lý và điều kiện hoạt động của Quốc hội.
Tiếp tục đổi mới hoạt động chất vấn, trả lời chất vấn tại kỳ họp Quốc hội, phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội, phiên giải trình tại Hội đồng dân tộc và các ủy ban tăng tính tranh luận, đi sâu phân tích làm rõ vấn đề đưa ra chất vấn; tăng cường giám sát theo chuyên đề, chú trọng chiều sâu và vấn đề hậu giám sát; tiếp tục tổ chức nhiều phiên giải trình (điều trần) tại Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội.
Năm là, hoạt động giám sát của Quốc hội hiện nay chủ yếu là thông qua các kỳ họp của Quốc hội với thời gian không dài. Vì vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội cần được thực hiện với quỹ thời gian dài hơn.
Cùng với chức năng lập hiến, lập pháp và chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát là một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội đã được Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân và các văn bản pháp luật có liên quan ghi nhận. Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong thời kỳ mới, thời kỳ xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một vấn đề được đặt ra bức thiết nhằm nâng cao vai trò của Quốc hội nói chung, các cơ quan của Quốc hội nói riêng trên cơ sở bảo đảm các chức năng, nhiệm vụ theo Hiến định.

---