Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ ở nước ta hiện nay. Thực trạng và giải pháp

1. Thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ
Ở Việt Nam, Chính phủ do Quốc hội thành lập, phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Quốc hội có chức năng giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước nói chung và giám sát Chính phủ nói riêng. Giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ tuy được thực hiện bằng nhiều hình thức và đạt được nhiều kết quả đáng ghi nhận nhưng thực tế các hoạt động này vẫn chưa được thực sự được coi trọng, vẫn còn tồn tại những vướng mắc, bất cập về mặt lý luận, thực tiễn.
Thứ nhất, về công cụ giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ vừa thiếu lại vừa yếu
Thực tiễn hoạt động của Quốc hội thời gian qua cho thấy, các công cụ giám sát mà pháp luật dành cho Quốc hội vừa thiếu, lại vừa không được Quốc hội sử dụng hiệu quả.
Tuy nhiên, Hiến pháp 2013 với quy định tại Khoản 8 Điều 70 thì có quy định Quốc hội chỉ có quyền “Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Với quy định này, Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm cá nhân Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ nhưng không có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ. Quốc hội không có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với tập thể Chính phủ. Bên cạnh đó, khoản 3 Điều 18 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 chỉ có quy định: “Người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá tín nhiệm thấp thì có thể xin từ chức. Người được lấy phiếu tín nhiệm có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá tín nhiệm thấp thì UBTVQH trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm”, đồng thời tại khoản 3 Điều 19 Luật này cũng quy định: “Người được bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá không tín nhiệm thì có thể xin từ chức, trường hợp không từ chức thì cơ quan có thẩm quyền giới thiệu người đó để Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiễm, cách chức đối với người đó”.
Như vậy, pháp luật nước ta mới dành cho Quốc hội quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức đối với cá nhân từng thành viên của Chính phủ (cách thức thể hiện sự bất tín nhiệm) mà chưa có quy định nào đặt ra trách nhiệm tập thể của Chính phủ sẽ như thế nào khi thành viên của mình bị bất tín nhiệm. Hiệu quả hoạt động xem xét báo cáo, chất vấn của các đại biểu Quốc hội đối với các thành viên của Chính phủ chưa cao đã làm ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của Quốc hội.
- Về xem xét báo cáo của Chính phủ:
Theo quy định, tại các kỳ họp Quốc hội, Chính phủ phải có trách nhiệm báo cáo chung và báo cáo về lĩnh vực cụ thể để Quốc hội xem xét, đánh giá. Điều 13, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 quy định: “Quốc hội xem xét, quyết định việc ra nghị quyết về công tác của cơ quan có báo cáo” . Tuy nhiên trên thực tế, việc xem xét, đánh giá báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp chưa phát huy được đầy đủ hiệu lực và hiệu quả; nhiều báo cáo còn chậm tiến độ; đánh giá còn chung chung, chưa rõ nguyên nhân, trách nhiệm, giải pháp chưa thật cụ thể; thời gian thảo luận còn hạn hẹp[1].
- Về hoạt động chất vấn các thành viên của Chính phủ[2]:
Tại mỗi kỳ họp, Quốc hội đều dành lượng thời gian nhất định cho các đại biểu Quốc hội chất vấn các thành viên Chính phủ về những vấn đề thuộc lĩnh vực họ phụ trách trong đó có việc thực hiện quyền hành pháp. Tuy nhiên, việc thực hiện chất vấn cho đến nay vẫn còn những hạn chế nhất định sau:
+ Các phiên chất vấn còn mang tính dàn trải: Tính dàn trải của chất vấn còn biểu hiện qua các chất vấn mang tính cụ thể về công việc của ngành mình, địa phương mình.
+ Hoạt động chất vấn mang tính không đầy đủ: Chất vấn và trả lời chất vấn trải rộng lên mọi hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước, nhưng vẫn không đầy đủ. Đầy đủ không phải là một yêu cầu của hoạt động chất vấn, nhưng nếu hoạt động này đáp ứng được yêu cầu của cử tri, đồng thời qua đó thấy được toàn bộ thực trạng nền kinh tế - xã hội, thấy được những vấn đề đang là điểm nóng, thấy được nguyên nhân của những việc trì trệ, thì hoạt động chất vấn sẽ đạt hiệu quả cao hơn.
Thứ hai, trong hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ thông qua hoạt động của UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội cũng tồn tại nhiều hạn chế và bất cập.
Về mặt pháp lý, hiện chưa có quy chế ràng buộc lẫn nhau giữa các cơ quan của Chính phủ với các cơ quan của Quốc hội để quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong mối quan hệ lập pháp. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng mạnh ai nấy làm. Đó là chưa kể tình trạng một số Bộ, ngành soạn thảo luật sẽ “cài” quyền mình vào. Trên thực tế đã xuất hiện những dấu hiệu của hiện tượng này trong việc hoạch định chính sách.
UBTVQH là một thiết chế khá đặc thù trong tổ chức Quốc hội ở Việt Nam. UBTVQH có khá nhiều thẩm quyền, đồng thời quyền lực cũng bị giới hạn theo những cách thức khác nhau. UBTVQH không thể đại diện đầy đủ ý chí của nhân dân, do vậy Hiến pháp đã cố gắng quy định những giới hạn rất chặt chẽ của cơ quan này.
UBTVQH có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội[3]. Tuy nhiên giới hạn của quyền này chỉ là đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc hủy bỏ các văn bản đó, hủy bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Thực hiện các nhiệm vụ, giám sát như trên, UBTVQH giống như là một cơ quan của Quốc hội - các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội. Thậm chí theo quan điểm chuyên môn thì sự giám sát này còn kém hiệu quả hơn cả Ủy ban chuyên môn của Quốc hội, vì đây không phải là một nhiệm vụ có tính chất đặc thù của UBTVQH.
Thứ ba, các đại biểu Quốc hội chưa phát huy vai trò của mình trong hoạt động giám sát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ
Cụ thể theo quy định của pháp luật thì trong việc giám sát với Chính phủ, đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn các thành viên Chính phủ, giám sát văn bản pháp luật, giám sát việc khiếu nại tố cáo của công dân; căn cứ vào kết quả giám sát kiến nghị, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật (trong đó có các văn bản pháp luật do Chính phủ, thành viên Chính phủ ban hành); kiến nghị các vấn đề liên quan đến chủ trương, chính sách, pháp luật của nhà nước; yêu cầu áp dụng các biện pháp khẩn cấp để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật đặc biệt là vi phạm từ phía Chính phủ và các quan chức của Chính phủ trong quá trình thực thi quyền hành pháp mà xâm phạm đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Nhưng trên thực tế, đại biểu Quốc hội chưa phát huy vai trò của mình trong hoạt động giám sát Chính phủ, đại biểu Quốc hội khi chất vấn chỉ dừng ở mức độ chung chung, không truy được trách nhiệm các thành viên Chính phủ đến cùng, rất ít khi sử dụng các quyền năng của mình trong việc giám sát Chính phủ. Đây cũng là lý do làm cho hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ còn hạn chế.
2. Giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ
2.1. Tăng cường nhận thức về hoạt động giám sát của Quốc hội
Thứ nhất, đổi mới nhận thức lý luận và thực tiễn về giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ ở Việt Nam
 - Cần xác định đúng chức năng giám sát của Quốc hội. Giám sát là một khía cạnh quan trọng của giám sát quyền lực nhà nước. Vì vậy, phải coi giám sát là một trong ba chức năng quan trọng của Quốc hội, khắc phục tình trạng chỉ coi trọng chức năng lập hiến, lập pháp và coi nhẹ chức năng giám sát.
- Cần xác định rõ không có sự phân cấp trong việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội bởi hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là hoạt động do Hiến pháp quy định nhằm thực hiện chức năng đại diện. Hiến pháp không cho phép Quốc hội ủy quyền giám sát cho một cơ quan nào mà quyền giám sát đó phải do Quốc hội thực hiện theo quy trình giám sát. Để bảo đảm tính thường xuyên, liên tục, không bị ngắt quãng trong việc thực hiện hoạt động giám sát của Quốc hội, phân biệt hoạt động giám sát của Quốc hội thành trong và ngoài kỳ họp, cần hiểu rằng, ở bất kỳ thời điểm nào, hoạt động giám sát của Quốc hội đều có thể được tổ chức thực hiện và có hiệu lực trực tiếp tới đối tượng chịu sự giám sát khi hoạt động giám sát đó đã hoàn thành hết quy trình giám sát.
Thứ hai, thực hiện pháp luật về giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ cần quán triệt các quan điểm chính sau:
- Quán triệt nguyên tắc bảo đảm tính đại diện của Quốc hội. Có bảo đảm nguyên tắc này thì mọi hoạt động giám sát của Quốc hội mới thực sự xuất phát từ những bức xúc của nhân dân, vì lợi ích của Nhà nước, của nhân dân;
- Quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội;
- Việc thực hiện pháp luật giám sát của Quốc hội cần phải xuất phát trên cơ sở thực tiễn Việt Nam kết hợp với sự tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm hoạt động của Quốc hội các nước trên thế giới;
- Việc thực hiện pháp luật về giám sát của Quốc hội cần bảo đảm tính hiện đại, chuyên nghiệp và khoa học. Các chủ thể tiến hành hoạt động giám sát của Quốc hội phải có chuyên môn cao, có tư duy lôgíc, kỹ năng phân tích, đánh giá các thông tin thu thập cùng với việc áp dụng thành thạo các kỹ thuật hiện đại, sử dụng tối đa các ưu thế của công nghệ thông tin để có được nguồn thông tin chính xác và nhanh nhất;
- Việc thực hiện pháp luật về bảo đảm tính công khai, minh bạch và quán triệt tinh thần tiết kiệm và hiệu quả.
Thứ ba, cần nâng cao trình độ dân trí và hiểu biết pháp luật của nhân dân và nâng cao trình dộ chuyên môn nghiệp vụ, tính chuyên nghiệp và tính chịu trách nhiệm của đại biểu Quốc hội.
Bởi lẽ, khi dân trí cao thì nhân dân mới có thể lựa chọn những đại biểu xứng đáng để đại diện cho mình. Khi hiểu biết pháp luật thì người dân có quyền bày tỏ ý kiến và yêu cầu người đại diện bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tương tự, khi trình độ chuyên môn và hiểu biết pháp luật của đại biểu Quốc hội được nâng cao, vị thế và uy tín của họ của được bảo đảm; tính chuyên nghiệp trong hoạt động cũng được cải thiện vì thế họ dám đương đầu với Chính phủ trong hoạt động kiểm tra giám sát chứ không bị đặt vào thế bị động. Để làm được điều này cần thiết phải đẩy mạnh tuyên truyền giáo dục ý thức pháp luật cho người dân. Đặc biệt chú trọng hoàn thiện Luật bầu cử để đảm bảo lựa chọn đại biểu dân cử đủ đức, đủ tài, có tính trách nhiệm cao. Đồng thời thường xuyên tổ chức các buổi tập huấn, các lớp chuyên đề theo kỹ năng để nâng cao trình độ kỹ năng nghề nghiệp của các đại biểu. Có như vậy hiệu quả giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ mới được nâng cao.
2.2. Hoàn thiện pháp luật về giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ
Mặc dù Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân 2015 vẫn đang có hiệu lực thực hiện nhưng vẫn cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội để xác định rõ ràng, cụ thể phạm vi, thẩm quyền, đối tượng giám sát của các chủ thể thực hiện quyền này. Tránh tình trạng chồng chéo, lẫn lộn trong hoạt động của các cơ quan khi thực hiện kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật nói chung và việc giám sát việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ nói riêng. Cụ thể cần tập trung vào các vấn đề sau:
- Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, cần xây dựng Chính phủ theo hướng là một tập thể thống nhất dưới sự điều hành của Thủ tướng cùng chịu trách nhiệm và từng thành viên của Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm về những lĩnh vực quản lý của mình và Thủ tướng là người chịu trách nhiệm cuối cùng về mọi hoạt động của Chính phủ.
- Để nâng cao hiệu quả hoạt động chất vấn, chúng ta cần xác định lại cho rõ rằng, mục đích của chất vấn là để truy trách nhiệm của các chủ thể có trách nhiệm chứ không phải là lấy thông tin như các đại biểu Quốc hội chúng ta vẫn hay làm. Theo kinh nghiệm của các nước, cần hoàn thiện các quy định pháp luật về chất vấn theo hướng, trước hết là xác định phạm vi trách nhiệm của người bị chất vấn; trên cơ sở nội dung chất vấn và phạm vi trách nhiệm người bị chất vấn phải giải trình; nếu người bị chất vấn không trả lời thỏa đáng tại kỳ họp thì sẽ bị quy kết trách nhiệm.
2.3. Tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ[4]
Thứ nhất, để tăng cường hiệu lực hoạt động giám sát của Quốc hội, cần phải đổi mới hình thức, phương pháp và cách thức tổ chức giám sát của Quốc hội phù hợp với vị trí pháp lý và điều kiện hoạt động của Quốc hội. Đổi mới hoạt động của các cơ quan Quốc hội, theo tác giả, phải làm sao để đạt ở “tầm” Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Thứ hai, tiếp tục đổi mới hoạt động chất vấn, trả lời chất vấn tại kỳ họp Quốc hội, phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội, phiên giải trình tại Hội đồng Dân tộc và các ủy ban tăng tính tranh luận, đi sâu phân tích làm rõ vấn đề đưa ra chất vấn; tăng cường giám sát theo chuyên đề, chú trọng chiều sâu và vấn đề hậu giám sát; tiếp tục tổ chức nhiều phiên giải trình (điều trần) tại Hội đồng Dân tộc, các ủy ban của Quốc hội.
Thứ ba, đối với hoạt động giám sát tối cao tại kỳ họp Quốc hội, cần ban hành nghị quyết về nội dung giám sát để làm cơ sở cho việc khắc phục những tồn tại, hạn chế đã được nêu trong báo cáo kết quả giám sát; sau khi có nghị quyết của Quốc hội, cần tăng cường công tác theo dõi, đôn đốc các cơ quan có trách nhiệm thực hiện các kiến nghị của đoàn giám sát đã được Quốc hội chấp thuận (như trường hợp giám sát công tác xây dựng cơ bản sử dụng vốn Nhà nước).    
Thứ tư, hoạt động giám sát của Quốc hội hiện nay chủ yếu là thông qua các kỳ họp của Quốc hội với thời gian không dài. Vì vậy, hoạt động giám sát của Quốc hội cần được thực hiện với quỹ thời gian dài hơn. Hoạt động giám sát thông qua các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội, mặc dù đã hết sức cố gắng, nhưng do tổ chức cũng như số lượng cán bộ của mỗi cơ quan không nhiều, nên không thể đáp ứng được một cách đầy đủ, nhanh chóng các yêu cầu giám sát. Do đó, để tăng cường hiệu lực hoạt động giám sát thì phải tập trung vào các cơ quan của Quốc hội là chủ yếu. Để các cơ quan của Quốc hội đảm nhiệm được chức năng hoạt động giám sát thì phải tăng cường cho các cơ quan này về mọi mặt, như nâng cao trình độ, năng lực, phẩm chất cho cán bộ, công chức của Văn phòng Quốc hội, tăng cường cơ sở vật chất để các cơ quan của Quốc hội hoạt động. Đặc biệt là phải nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội, đại biểu phải có “tâm”, có “tầm”, phải bảo đảm cho mỗi đại biểu đủ điều kiện để hoàn thành được nhiệm vụ của mình, trước hết là trong việc thực hiện hoạt động giám sát.
Trên cơ sở thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ ở nước ta hiện nay, cần tăng cường tiến hành chặt chẽ, nghiêm nghặt hơn nữa các hoạt động giám sát để đảm bảo cho việc thực thi các hoạt động của Quốc hội được thực hiện đúng mục đích và hiệu quả nhằm nâng cao hiệu lực. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả của hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ thì trước hết cần phải nhìn nhận đúng vị trị, tầm quan trọng của hoạt động giám sát, các phương thức giám sát để từ đó tiến hành hoạt động giám sát đúng quy đình, thủ tục. Bên cạnh đó, cần nhìn nhận những mặt hạn chế, kém hiệu quả trong hoạt động giám sát để đưa ra các quan điểm, giải pháp phù hợp để góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Khẳng định được tính tối cao của hoạt động giám sát trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.